烟草专卖零售行政许可是地市级和县级烟草专卖局的基本职能。近年来，省级烟草专卖管理部门加强了对专卖零售许可制度的监督和管理，地市级和县级专卖管理部门的烟草专卖零售行政许可工作得到了不断完善和加强，依法行政水平也有了较大提高，为维护国家烟草专卖管理体系、维护烟草制品零售市场的公平竞争和健康稳定，发挥了积极的作用。但伴随着经济社会的发展与宏观市场环境的变化，烟草专卖零售行政许可也面临诸多挑战、矛盾与问题。而当前突出的矛盾与问题是，烟草专卖零售许可证持证数量剧增，已大大超出“合理布局”的基本涵义。

　　目前，沿海地带的大部分地区，零售户分布已经接近饱满程度，然而，在一些基层的专卖所里，每月申请核准的新净增数量都接近40家，以这一发展趋势，年新增持证零售户将达500余家，这势必进一步加剧各地卷烟零售户的饱和状态，将直接影响烟草制品零售市场的健康与稳定。

　　零售户饱和状态出现的原因

　　笔者认为：产生这一现象的基本原因，除了受国家宏观经济环境和政策导向因素，社会就业压力大、城市化进程（大量农民弃农进城从商），以及卷烟零售行业经营素质要求低（操作简单）、投入成本少（一个柜台或小柜窗、少量资金）、经营风险小（无明显的竞争压力）的特性因素外；最根本的因素，还是目前的烟草专卖零售许可政策条件存在缺陷和不完善，缺乏一种与时俱进感觉。主要有以下方面的问题：

　　没有真正体现烟草专卖零售许可“有限资源”的基本特性。

　　合理布局定义狭隘，缺乏综合考虑合理布局的条件范畴，对申请人达到或超过享受养老保险年龄的，并没有列为“不合理性”而设置准入门槛。因为烟草制品零售点是有限资源，既是“有限资源”，就是要体现社会利益最大化、合理化；这部分群体既已享受养老保险，意味经济生活来源有保障，在社会就业压力大、就业难度大的历史背景下，没有理由、而且不应该“再就业”抢有限的“饭碗”，这是通情、明理、合法之举。目前，这类群体在整个零售户队伍中大约占5%以上，其中不乏有80以上高龄者。

　　现行距离标准有偏低之嫌

　　作为唯一的合理布局条件—零售点间距离，现行不低于30米的标准，事实上缺乏有说服力的合理性，明显存在偏低之嫌（武汉、北京等规定，均在60 米、100米和50米、80米），加上一些特殊群体享受许可照顾条件，以至一些地段卷烟零售点的设置布局，大有“三步一岗、五步一哨、满眼尽是香烟店”之感觉。同时，将农村零售点的设置也按零售点间距离，并且同一标准，更是缺乏合理性、科学性。由于农村地区大量都是自有房产，开店经营又不需纳税缴费，较低的成本因素和不低于30米的间距条件，促成了一些人申请领证的开店欲望，以至出现一个近百户户籍人口的小村庄零售户多达3—4家的有之、常年月卷烟销售不超过10余条零售户的有之等等情况。这不仅使大量以卷烟零售作为主要经济来源的零售户抱怨不堪，降低了客户的满意度和向心力；也给无序竞争和违法违规埋下了隐患。同时，一定程度上也增加了自身的管理与服务成本。

　　准入门槛较低

　　由于缺乏对有关经营条件作明确恰当的规定，且几乎不存在任何准入门槛（只要达到零售点间距不低于30米或符合相关零售点间距照顾条件的），以至出现卖药品的也申请卖烟、卖农药化肥的也申请卖烟、卖五金电器的也申请卖烟等等情况，一定意义上除个别特殊行业外，所有行业都可兼营烟草制品零售业务。在现有持证零售户中，与卷烟零售业务不相关联而兼营的零售户为数不少，并大有快速增长之势；这不仅损害了与卷烟零售业务密切关联经营群体的基本利益，造成了社会利益的不合理分配；而且大大降低了烟草专卖零售许可证的含金量，“有限资源”被无限扩大。烟草制品作为一种吸食商品，理应等同于食品，设置严格的行业准入门槛，即明确相关基本经营条件，对与卷烟零售业务不相密切关联的行业，理当无条件“拒之门外”。

　　特殊人群间距照顾条件有待商权

　　对于特殊群体中的失业人员享受零售点间距照顾条件，此举从实践来看，值得商权。按国家现行劳动政策，未就业的就是失业，与下岗失业同一性质；而申请烟草专卖零售许可证要求从事卷烟零售业务的，可以说都是未就业（没有职业）的，即失业者；在零售许可证申请受理中，用失业证申请享受零售点间距照顾条件的，是非常普通与正常的，因为绝大多数无职业者都能领取失业证（除农村之外）。由于失业证可以享受零售点间距照顾条件，一定意义上零售点间距的规定标准也就成了不低于15米，以至目前相当部分的零售点都有“不合理”的成份。因此，将失业者列为享受零售点间距照顾的特殊群体，既不科学又不合理，同时还涉及社会公平问题，如对无法领取失业证的无职业（失业）申请者，有显失公平之嫌。

　　改善现有零售户饱和现状的方法

　　烟草专卖零售行政许可工作，关系到烟草制品零售市场的长期稳定与健康发展，关系到最广大卷烟零售户的切身利益，涉及社会利益合理分配和社会公平问题。当前烟草专卖零售许可证持证数量剧增、“合理布局”受到严重挑战的状况，应该引起行业高度重视和深刻反思，深度调整和完善现行的烟草专卖零售许可政策条件，以发挥烟草专卖零售许可稳定市场、规范市场的最大效应，充分体现社会利益的最大化、合理化，切实改变目前这种状况与局面。对此，笔者提出以下建议：

　　调整间距

　　从维护广大卷烟零售户合理利益和相对合理布局（参照外地）的层面，建议将现行的零售点间距调整为：城镇（含乡镇政府所在地）主要街道50米、一般街道80米；并将农村零售点布局由间距标准调整为按每80户常住户籍人口，设置一家零售点（采取四舍五入方法），以改变过高的零售点布局率，保障广大零售户基本合理的利益。

　　提高准入门槛

　　从维护市场规范和社会利益分配有序的层面，建议提高烟草专卖零售的准入门槛，制订相应的经营条件原则规定，将与烟草制品零售经营业务不相密切关联的行业“拒之门外”；即明确规定除烟草制品专营店、食品杂货店、食品超市等与烟草制品零售经营密切关联的行业外，其余行业不得兼营烟草制品零售；以改变目前存在的卖药的也卖香烟、卖农药化肥的也卖香烟、卖五金电器的也卖香烟等等的状况，保障主营与关联经营群体的基本利益，促使社会利益合理分配。

　　特殊照顾群体应具体分析

　　从维护烟草专卖零售许可“有限资源”和追求社会利益合理化的层面，建议将达到或者超过享受社会养老保险年龄、本不应该“再就业”的群体，全部作为“不合理”布局群体对象（现笔者所在市已实行全民社会养老保险），予以规定限制；以配合缓解社会就业压力大的大局，充分体现烟草专卖零售许可作为“有限资源”的社会利益最大化、合理化特性。

　　取消特殊群体享受间距优惠条件

　　从维护公平性、合理性和尊重客观实际的层面，建议取消特殊群体中失业人员享受零售点间距照顾条件的规定，还凡申请领证者均为无业（失业）者的本来面目；以最大限度地减少过多享受照顾条件群体给“合理布局”造成的“冲击”，达到享受照顾条件群体的有限性、可控性。

　　规范娱乐服务类零售点

　　从维护行政许可有章可循的严肃性、规范娱乐服务类零售点设置条件的层面，建议对以满足特定消费群体需要的娱乐服务类零售点设置，作出专项规定（现无此规定），并明确基本规模（营业面积或客房间数等要素）、行业类型（网吧、游戏机等场所应例外）、经营方式（限场所内部销售，不得向外设置柜台）和特殊地理位置等相关条件；以改变目前娱乐服务类零售点设置几乎无章可循、可能存在鱼目混珠的状况，切实规范娱乐服务类零售点的合理布局和经营行为方式。