摘要：依法制定的卷烟零售点合理布局规定是烟草专卖行政机关依法行政的重要内容。制定的卷烟零售点合理布局规定具有合法性，将是促进行政机关依法行政、依法行使行政许可权的重要途径之一。本文着重就卷烟零售点合理布局规定合法性进行分析和规范制定谈几点浅显的看法。

　　合理布局卷烟零售点，是烟草专卖法实施条例规定的一项内容，然而，由于现实生活中，要求办证的潜在卷烟零售户希望增加一条就业渠道，有权办证的烟草专卖局和烟草公司是政企合一体制，为了完成销售任务，希望有更多的零售户销售卷烟，这就造成“合理布局”要求形同虚设，更有甚者，由于烟草管理部门对“合理布局”认识不到位或出于完成经营任务的需要，对市场经济条件下的烟草垄断经营所需要的“合理布局”存在疑虑，因此，对必须履行的规范性文件制定程序不认真学习，更难严格执行。本文结合工作实践，力图阐明“合理布局”合法性和市场经济中的存在意义，在此基础上，提出卷烟零售点合理布局的规范制定途径。

　　卷烟零售点合理布局规定制定的合法性分析

　　一、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条第（三）项规定“取得烟草专卖零售许可证应当具备下列条件：（三）符合烟草制品卷烟零售点合理布局的要求。”可见，零售点合理布局是法规明文规定的必要条件，是有法律根据的。

　　二、制定权限和范围的合法性　

　　根据《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第十一条，授权组织可以在法定授权范围内制定规范性文件，那么烟草专卖行政主管部门属于《烟草专卖法》授权组织，按照其规定有权制定规范性文件，烟草专卖局依法制定卷烟零售点合理布局规定，从制定主体上同样具有合法性。

　　三、卷烟零售点合理布局，可以避免专卖专营商品在市场经济条件下的过度竞争，从而保护取得零售许可证的卷烟零售户的合法利益，规范他们的经营行为，为净化卷烟零售市场，规范卷烟营销秩序奠定基础，最终保护国家利益和消费者利益。

　　四、另外，根据《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第三条第二款“法律、法规授权组织规范性文件的制定和备案，除另有规定外，按照本办法对部门规范性文件的规定执行。第　条　第　款同时规定，行政机关制定听证会要求、公告要求等，我们只要严格依照规范性文件制定和备案办法中的程序，开好听证会，适时进行媒体公告，到相关机关进行备案，那么，烟草专卖局制定的卷烟零售点合理布局规定时就法律上站得住，市场上经得起检验，对卷烟零售户，对消费者，对社会都有好处的制度。

　　当前零售点合理布局制定过程中存在的问题

　　一、卷烟零售点合理布局规定制定的重要性认识不够

　　有的专卖行政机关对规范性文件的认识不够，以为制定规范性文件只要召开听证会和制发一份红头文件就可以了。规范性文件，一经发布，即对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，卷烟零售点合理布局，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。但烟草行业的少数同志对这项工作的重要性认识不充分，在制定过程中可能忽视备案要求，最终因没有按规定备案而使制定的规范性无效。

　　二、制定卷烟零售点合理布局规定重视程序不够

　　对卷烟零售点合理布局规定的制定只注重是否召开“听证会”，没有对制定听证程序严格执行。“听证会”如何对烟草专卖局的依法行政进行审查，审查哪些内容不甚了解。听证，乃公平、公证、公开之意，给人以阳光的色彩，给人以正义之希望，是各类不同意见的人们发表自己见解的平台，也是烟草专卖行政机关制定决策听取民意的重要途径，期望通过听证会的形式，让各种决策更趋合理，更符合大多数人的意愿。保证各方利益，然而如今一些听证会，却成了形式主义的又一表现形式，“走形式”成份大大超越听证会本身所应具有之意义。

　　三、由于政企合一的特殊性和社会就业压力，在设定合理布局的条件上过份考虑完成任务，满足就业的要求，甚至在学校、油库、有毒物销售（如农药）、易燃易爆品销售等环境下，也降低要求，允许售烟，或者怕得罪人，不敢坚持原则，凡来申请，来者不拒，使办证审查形同虚设，另外也有过份教条、僵化，一定按卡死多少人才能设定一个点的死规定，造成边远山区、农村零售户稀少，不能覆盖市场，为不法分子留下违法销售假烟、非烟的空间，这些问题应力求避免。

　　如何规范制定卷烟零售点合理布局规定

　　一、认真调查研究，结合实际需要制定合理布局草案。合理布局，关键在合理，合理就必须实事求是，这就要求最具体工作的同志，要掌握法律、法规，深入辖区，搞好调查研究，只有掌握大量真实的第一手资料，制定方案才能心中有数，而不因条件太苛刻，办证户太少引起社会就业不满，留下违法销售市场空间，也不因“没有条件”造成滥发证件，引发市场过度竞争，导致不必要的矛盾纠纷。

　　二、听取意见采取“听证会”形式。根据《规定》第十六条，拟制定的规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益，或这对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项，行政机关应当向社会公布，听取有关机关、组织、个人和专家的意见。听取意见可以在起草或者审查阶段进行，采取书面征求意见，召开座谈会、论证会、咨询会、听证会等形式。而根据国家烟草专卖局对合理布局规定制定要求，必须要召开听证会，所以，烟草专卖行政机关应当以召开听证会的形式听取意见。

　　三、严格执行规范性文件制定程序。国务院颁布了《规章制定程序条例》，云南省也制定了《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》，在制定卷烟零售点合理布局规定过程中要严格遵照执行，经历必要的程序和合理步骤，落实公开、公正制度。在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。程序合法，使烟草行政机关制定的卷烟零售点合理布局规定做到针对性强，更加科学合理。

　　四、加强对规范性文件的监督检查。这样做既是为了维护法制的统一，保护公民、法人和其他组织的合法权益，更是为了促进烟草行政机关依法开展工作。发现问题立即纠正，将问题消灭在规范性文件实施之前，避免损害社会公众权益行为的发生，维护法律的权威。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。