《烟草专卖许可管理办法》第十六条规定：“制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局；烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。”根据这一规定，各县级烟草专卖行政主管部门都在紧锣密鼓的制定或者已经出台了本辖区的烟草制品零售点合理布局规划。本文试从烟草制品零售点合理布局规划制订的标准、程序，需考虑的客观因素等方面作些粗浅的探讨，以飨读者。

   

    一、制订烟草制品零售点合理布局规划时必须考虑的客观因素

   

    （一）法律因素

   

    首先，烟草制品零售点合理布局规划的具体内容不得以上位法相抵触。如《烟草专卖许可管理办法》第二十六条规定的七项不予发放烟草专卖零售许可证情形，那么，在制定烟草制品零售点合理布局规划时，就必须把这七项情形排除在布局之外，否则，该布局规划就会因以上位法相抵触而无效；

   

    其次，烟草制品零售点合理布局规划制定的程序必须合法。如《烟草专卖许可管理办法》第十六条规定的合理布局规划的制订标准和程序，那么，县级烟草专卖行政主管部门在制订烟草制品零售点合理布局规划时，必须严格按照该标准和程序进行。否则，该布局规划就会因程序违法而无效。

   

    （二）市场因素

   

    横向分析，每个县的地理位置、政治文化、人口、交通状况、经济发展水平、等诸多客观因素上的差异，使县与县之间的市场不尽相同。纵向分析，每个县所辖行政区的市场也因地理位置、政治文化、人口、交通状况、经济发展水平、等客观因素上的不同而存在一定的差异。正因为区域市场诸多客观因素上的差异，导致每个市场的消费消费水平，消费能力、消费层次和消费习惯也存在着一定区别。因此，在烟草制品零售点合理布局时必须充分考虑每个市场的不同情况，区分不同的布局规划。

    

    （三）人口数量因素

   

    人口是社会组成的基本元素，是市场消费的前提条件。没有人口就不会有社会，更不可能产生消费。有人的地方就有需求，有需求必然产生交换，有交换就形成了市场。由此可见，人口是决定市场的主要因素。烟草制品零售点的布局要充分考虑人口对市场的决定因素，既要体现便民原则，也要确保零售点的合理利润，这样才能达到合理布局的预期效果。

   

    （四）经济发展水平和消费能力因素

   

    如前所述，每个区域的市场都因其自身的特点不同而存在着一定的差异，其中最突出的差异体现在经济发展水平和消费能力及消费层次方面。如城市和乡镇市场由于流动人口大，经济发展较快，故消费能力强，消费层次高等。而农村地处偏僻、经济发展缓慢，所以在消费能力和消费层次上都不如城市和乡镇市场。因此，在制订烟草制品零售点合理布局规划时必须考虑市场的不同特征区分城市、乡镇、农村市场的不同布局。

   

    （五）监督管理因素

   

    烟草制品零售点布局过密，势必会导致业户之间的不正当竞争，而对业户的不正当竞争行为监督管理起来难度非常大，首先是烟草专卖行政主管部门对业户的有些不正当竞争行为没有管理的法律依据，强行管理必将导致烟草专卖行政主管部门越权行政，造成权利的滥用。其次是烟草专卖行政主管部门对业户的一些不正当竞争行为虽然有管理的法律依据，但因为取证困难而无法监管到位。因此，在制订烟草制品零售点合理布局规划时，就必须考虑到监督管理因素，才能避免今后工作中的许多障碍，减低管理难度。

   

    （六）利益平衡因素

   

    烟草制品零售点合理布局牵涉到政府、烟草工业、商业、业户、消费者等社会各界的利益。而每个利益体因其所处的位置不同，观点也不一样。如业户与消费者之间对零售点布局就有着明显对立观点，业户希望零售点布局越少越好，因为零售点越少，他所占的市场份额就越大，利润就越多。而消费者则希望零售点布局越多越好，零售点布局越多消费者就越方便。因此，在制订烟草制品零售点合理布局规划时，必须权衡各方利益，重点要体现在“合理”二字上面。

   

    二、烟草制品零售点合理布局规划制订的标准

   

    （一）以自然村和人口数量为标准进行布局

   

    这种布局标准主要适合于农村。在广大农村，自然村的分布比较分散，村与村之间有一定的距离，特别是一些山区村庄，人口稀少，地处偏僻，交通不便，与邻村相隔较远。象这类情况如果按其他标准进行布局，就有可能导致网络覆盖不能的空白村。因此，在农村，必须以自然村和人口数量为标准进行布局，才能真正体现便民原则。

   

    （二）以消费层次为标准进行布局

   

    这种布局标准主要适合于县城的一些特殊区域。如县城的机关食堂、招待所、宾馆、酒店、娱乐场所等。这些地方往往是专卖监督和管理的薄弱环节，也是违法违规行为的高发地带。由于这些场所的消费层次相对较高，而专卖管理工作又很少触及这些地方，所以它是违法分子进行违法活动的首选之地。把这些场所列入布局，进行日常的监督和管理，对专卖工作有着积极的推动作用。

   

    （三）以街道、小区功能和消费能力为标准进行布局

   

    这种布局标准主要适合于县城和乡镇的街道、小区。这也是一种常见的布局标准，按照这种布局标准，城市和乡镇可划分为商业区、工业区、居民小区和街道住宅区，每个区域的功能不同其消费能力也不一样，如繁华的商业区街道，它主要是商品进行交易的场所，具有人口流动量大，经济活跃，消费水平中上，消费能力强等明显特征。又如居民小区和街道住宅区，流动人口小，主要是面对小区和住宅区的居民，消费群体和消费结构都基本是固定的。因此，对这类市场就必须以其功能和消费能力进行布局才更趋合理。

   

    （四）以业户之间的距离为标准进行布局

   

    这种布局标准主要适合于经济欠发达乡镇的街道。这类乡镇的主要劳动力大部分外出，留在家里的都是些老弱病残，没有固定的经济来源，也就没有过多钱用于消费，即使消费也是定在最低的档次范围内。所以，对这类乡镇的布局必须把数量控制在一定内范围，业户与业户之间必须要有一定的距离，布局过密就必然导致业户之间的不正当竞争。

   

    三、烟草制品零售点合理布局规划制订的程序和步骤

 

    制订烟草制品零售点合理布局规划是县级烟草专卖行政主管部门的法定职责，也是解决烟草专卖监督管理工作的实际需要。因此，在制订烟草制品零售点合理布局规划时，必须严格依照《烟草专卖许可管理办法》规定的程序认真细致的完成好每个细节的工作。

 

    第一、调查摸清情况。农村以行政村为单位摸清所辖区真实的人口数量，经济发展水平和消费水平、消费习惯，每个自然村名称和人口数量，业户分布情况，与乡镇集贸地的距离等；城市和乡镇以街道为单位摸清该街道的主要功能，人口流动量，常住人口数量，业户分布情况，消费能力，消费层次和消费习惯。

 

    第二、上门征求意见。在调查摸底的同时，烟草专卖行政主管部门的工作人员可以采取登门拜访的形式去收集社会各界人士对烟草制品零售点合理布局规划的不同意见，并做好拜访日记。

 

    第三、梳理和总结。工作人员在完成调查摸底和上门征求意见工作以后，须对上述工作进行梳理和总结并综合考虑各方面的因素，再结合本地的实际情况，提出本行政区的烟草制品零售点合理布局规划初步方案，组织以座谈会的形式开展讨论，然后拟订出初稿。

 

    第四、广泛开展讨论和修改。在拟订出初稿以后，还须再次征求意见。可以采取上门拜访，邀请参加座谈，发放征求意见稿等多种形式进行，要充分听取社会各界人士对烟草制品零售点合理布局规划初稿的不同意见和建议，并建立档案。依据社会各界人士对烟草制品零售点合理布局规划初稿的意见和建议，并结合本行政区的实际情况再次进行讨论后拟订出修改稿。

 

    第五、举行听证会和上报备案。修改稿拟订以后，举行听证会。听证会应邀请各行业的一定代表参加，会中应对代表提出的质疑进行详细的解答，并对代表的不同观点如实记录在案。在经过代表的质证后，结合实际情况进行小部分修改，然后定稿，制定本辖区的烟草制品零售点合理布局规划实施方案并公布，同时上报上级烟草专卖行政主管部门备案。

   

    四、制订烟草制品零售点合理布局规划时必须克服的两种思想

   

    （一）克服教条主义思想

 

    所谓教条主义思想，是指不对具体事物进行调查研究，只是生搬硬套现成原则、概念来处理问题的思想作风。

 

    在教条主义思想的支配下，有些县级烟草专卖行政主管部门在制订烟草制品零售点合理布局规划时，不从本行政区的实际出发，为了图省事，将其他县的合理布局规划生搬硬套，改个名往自己行政区一摆，就成了本行政区的烟草制品零售点合理布局规划。还有些县局的工作人员仅仅凭个人的主观意识去制订本辖区的实施方案。

 

    上述做法不仅违背了实践是检验真理的唯一标准理论，也是不履行法定职责的行为，是对法律的践踏。因此，工作人员必须克服教条主义思想，坚持实事求是和理论联系实际方法，脚踏实地的完成合理布局各阶段的工作任务。

 

    （二）克服怕苦、怕累怕麻烦和事不关己思想

 

    烟草行业在经过这些改革和发展后，员工的工作作风有了明显的改善，但也不乏有其人工作中怕苦、怕累、怕麻烦，对工作中的苦活、累活、麻烦活能推则推，不能推则采取回避的态度。在现实中，还有一部分工作人员会认为烟草制品零售点合理布局规划工作与自己无关，对这项工作不闻不问，也不发表任何意见和建议，抱着事不关己、高高挂起的思想。这种思想不克服，说完成好合理布局工作任务也只能是一句空话。