制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，我党在80多年的发展历程中积累了丰富的反腐倡廉工作经验，其中重要的一条就是要重视制度建设。基层烟草部门是整个烟草行业的前沿阵地，基层反腐倡廉建设是行业反腐的重要一环，加强基层反腐倡廉制度建设，构建适合烟草行业基层部门发展需求的廉政文化是行业廉政文化建设的基石。

    基层是各种制度、政策的最终执行者和落脚点，尤其是烟草行业的基层部门，由于从事的工作直接与烟农、消费者打交道，涉及到广大农民的切身利益。因此对于烟草行业来说，基层反腐倡廉工作的好坏直接关系到行业的核心利益，关系到行业未来发展。

    近年来，由于改革开放和反腐败斗争的需要，烟草行业反腐败制度建设得到了前所未有的发展，企业廉政文化建设取得了明显的成效，但是，随着体制改革的不断推进和反腐败治本堵源工作力度的不断加大，基层在制度建设中的种种弊端也日益显露出来。

    一、制度的规范功能弱化

    目前基层部分制度内容空乏、抽象，缺乏可操作性和可遵循性，起不到制度应有的指引作用，有些制度内容只规定必须遵守的内容，缺少违制罚则，无法发挥制度应有的约束作用。同时，有的制度在制定之前缺乏足够的调研，仓促制定，导致制度本身存在缺陷，在基层推行过程中“水土不服”，从而形成了事实上的形同虚设。制度规范功能弱化问题是基层制度建设存在的首要问题。

    二、制度的执行不严

    有的地方对上级制定的制度搞上有政策，下有对策，制度变通执行现象严重，在自行制定制度时，重制度的制订，轻制度的落实，制度的虚设现象严重，对违制现象的查处更是缺乏勇气和力度，常常出现制度执行的真空状态。

    三、制度的创新力度不足

    当今世界发展日新月异，烟草行业为适应时代发展正在大力推行创新，但往往只注重了业务方面的创新，忽视了对制度建设的创新，导致制定的一些制度陈旧老化，无法适应新形势、新要求，造成了制度建设的滞后效应。

    四、制度的积压现象严重

    有的单位和部门只讲制度数量，不讲制度质量，大搞形式主义，造成制度泛滥，制度之间重复甚至打架的情况时有发生，导致制度的执行者无所适从，造成大量人力、物力的浪费。

    五、制度的宣传、教育力度不足

    很多单位注重了制度的制定和执行，却忽略了对制度的宣传和对约束对象的教育。如同法制建设过程中必须注重对公民法律知识的教育和守法意识的培养一样，在制度建设上，也必须对制度的约束对象，尤其是基层最前线的一线员工加强制度的宣传、教育力度，才能使各项制度起到事前约束的作用，而不仅仅是事后惩罚。

    上述制度建设中的种种弊端的存在给烟草行业基层反腐倡廉工作及廉政文化建设带来了诸多危害，如责任制的缺陷导致部分基层干部懈怠作风的产生；服务制度的缺陷导致了服务质量的下降、服务对象不满情绪的增加；纪检监察制度的缺陷则容易诱发各种腐败现象和不正之风的蔓延。另外，由于制度建设上的诸多问题存在，导致基层工作尤其是涉及三农的工作在很大程度上靠个人素质而不是靠制度保证，在当前的形势和条件下，我们的基层站组工作人员个人素质参差不齐的状况很难在短期内得到解决，加之个人素质的可变因素大，这种状况在客观上就难以保证决策的科学性和政策制度的延续性，此时如缺乏必要的制度约束和保障，必将造成基层权力的滥用，损害广大烟农利益，引发一系列的投诉、上访事件，从而损害烟草行业的公众形象，不利于行业持续健康发展。

    通过以上分析，我们可以这样得出结论：烟草行业反腐倡廉工作能否持之以恒，重要的一点是要克服基层现存的制度建设弊端，在基层烟草部门加强廉政文化建设，通过科学合理的制度建设、深入人心的教育宣传，建立严谨周全的反腐倡廉体系，提高基层员工法制理念和民主意识，以“润物细无声”的方式逐步形成适合行业基层发展特色的廉政文化体系。为此，我们必须从以下方面开展工作：

    一、突出制度建设重点，注重制度间的一致性

    基层的情况错综复杂，基层的矛盾也五花八门，这就决定了基层的制度建设不可能一蹴而就，要想立竿见影，只有突出重点。当前，基层的制度建设应重点关注群众反映强烈的热点问题，如基层干部的党风廉政问题、烟叶收购计划下拨问题、烟叶收购尺度问题、烟叶基础设施建设方面的问题、零售许可证办理问题、零售户货源问题等等都是群众关注的热点问题，是社会矛盾的焦点，因此，我们必须充分考虑群众的意愿，本着以人为本，服务为先的理念制定科学合理的制度。另外，制度建设是一个系统工程，为了充分发挥制度的整体效应，必须循序渐进地搞好制度的健全配套工作，必须注意各项制度之间的协调一致，防止制度之间产生相互抵触和矛盾。

    二、强调制度切实可行，避免建设“空中楼阁”

    制度只有建立在切实可行的基础上，才靠得住、能管用，有些制度无法落到实处，一个重要的原因就是制度制订前缺乏必要的调研和可行性研究，制度脱离实际，以致丧失制度的可操作性和适用性，成为虚无缥缈的“空中楼阁”。因此任何一项制度制定之前一定要深入实际，进行充分的调查研究，听取相关各方的观点，从深层结构中发现带普遍性的矛盾，然后针对这些矛盾对症下药作出规定。同时制度建设、廉政文化建设必须坚持群众路线，不仅制度制订时要发扬民主，同时要在制订后加强宣传，让制度深入人心，只有人们知道制度的存在，才有可能去遵守制度，做好了宣传教育工作，才能实现“惩防并举、注重预防”。

    三、立足长远，注重制度的持续改进

    制度的稳定性和长期性决定了其一旦制定，不可随意更改，但社会、行业、企业的高速发展又在不断对原有制度提出新的要求和挑战。能否解决好制度的稳定性、长期性与时代发展的适应性之间的矛盾，是衡量制度建设成败的关键。因此我们必须在维护制度稳定性、长期性的同时，注重对其进行必要的持续改进工作，不断修正确已不适应的条款，补充新的要求，甚至在必要的时候要果断废止已严重不适应的制度，只有如此，才能保证制度体系的长期科学。

    基层工作历来都是各行各业的重点和难点，对于基层反腐倡廉这一难点中的难点，我们必须提高认识、高度重视，采用科学、合理、适当的方式进行。烟草行业廉政文化建设必须注重对基层廉政文化的建设，而当前形势下，基层廉政文化建设必须以完善的制度体系建设为依托，通过制度的长期规范和约束，逐渐由被动地遵守转向下意识的维护，形成符合基层实际的廉政文化。加强制度建设仅仅是这一漫长征途中迈出的第一步，但这一步走扎实了，对基层乃至整个烟草行业的廉政文化建设必将起到决定性的作用。