零售点合理布局规划的制定，必须严格按照《烟草专卖许可证管理办法》（发改委51号令）第十六条：“制定烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案”。

　　因此，各地基本上都依据办法制定了当地的零售点合理布局规划。但现实中存在的问题是专卖人员具体实施规划时却遇到很大的难度，有的甚至是无法进行具体的实施和操作。究其原因，是有的规划严重脱离当地的实际情况，不具备可操作性；有的规划只从烟草的利益和角度出发，很少或者根本就没有考虑到经营户和消费者的实际情况和利益，自然会受到经营户和消费者的抵触；有的规划有悖于当地的市场经济规律，即使是强行推进也是难以长久保持。存在问题的关键不在于专卖人员如何具体地实施规划，而在于我们所制定的规划是否有“理”。不然的话，其规划只能是形同虚设，写在纸上，挂在墙上，落实不到实践中。

　　规范是发展的计划，而发展必须要符合科学发展观才能可持续地发展，卷烟零售点合理布局的规划也不例外。胡锦涛同志在十七大报告中指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。我们务必以科学发展观为指导思想，从消费者和国家的利益出发，实事求是、尊重历史、承认现实、顺应市场、依法有“理”地制定零售点的布局规划，才能使规划合法、合理、合情和具有可操作性。

　　一、遵循市场经济规律的“理”。

　　笔者曾企图将襄樊地区2000年至2008年的卷烟总销量与卷烟经营户总量建立线性方程，如下图所示：

　　襄樊地区在2000年后，由于社会经济的持续增长，加上烟草部门不断加大整治市场秩序和规范经营行为的力度，卷烟总销量从2000年的12.67万箱，至　03年、04年达到最高峰17.76万箱和17.61万箱；05年起至08年，由于销售计划的因素，总销量一直人为地严格控制在16.4万箱。襄樊地区卷烟经营户总量在2000年为13.6千户，随后我们规划增加经营户，到01年底猛增至19.3千户；03年规划减少经营户，到04年大减至最低谷的14.7千户；07年再次规划增加经营户，到08年增至最高峰的19.6千户。

　　从上图曲线的表象来看，襄樊地区卷烟总销量与经营户总量之间没有必然的关联和直接的比例，两者之间似乎不存在线性关系。但具体问题要作具体分析：襄樊地区卷烟总销量最高峰为17.76万箱，加上违法卷烟所挤占的部分市场份额，襄樊地区卷烟的市场容量应该在18万箱左右，而05年至08年是人为地严格控制在16.4万箱，与市场容量和正常需求关联不大。而经营户总量曲线则是一个十分有趣的现象，01年、07年、08年采取措施大幅度增加经营户；03年、04年采取措施大幅度减少经营户；只有02年、05年、06年是没有行政干预的。经营户总量曲线就像一根橡皮筋，你可以用行政干预的“手”向上拉，人为地增加经营户；也可以向下拉，人为地减少经营户。但只要行政干预的“手”稍一放松，市场经济规律这只无形的“手”立即就起作用，02年、05年、06年的经营户总量因无行政干预，均马上反弹至16.5千户至17千户之间的区域；而且从图上看，只有这三年卷烟总销量曲线与经营户总量曲线是基本重合的；与此同时，这三年也是基层专卖人员在实际的专卖管理中感觉到与经营户关系比较和谐的三年。

　　因此，我们是否能够得出这样的结论：当襄樊地区卷烟市场容量在18万箱时，卷烟经营户总量规划在17千户左右较为有“理”。

　　制定零售点合理布局应当是尊重历史、承认现实，遵循规律，而不应是以我为中心地制定规划。有的地方甚至把每个专卖人员管理多少个经营户或者每个销售人员供应多少个经营户作为基数，把专卖人员的巡回检查线路和销售人员的访销配送线路作为参数来制定规划。实践已经证明，这种完全以烟草部门利益为出发点的规划，迟早是会被市场经济规律这只无形的“手”所打破的。

　　目前各地业已存在的零售点是多年来自然形成的，特别经过30年的改革开放，现存的零售点在一定程度上是符合当地经济发展和市场规律的。因此，我们制定规划时，必须遵循市场的经济规律，在摸清现有全部的零售点基础上，以现有零售点为基数，根据不同区域的现状，有的放矢地分别制定不同的区域规划。对零售点过于密集的区域规划行政许可从严，少办或者暂停办证，但不能完全停止办证；对零售点过于稀疏的区域规划行政许可从宽，鼓励办证或者动员已有的经营户办证，但不能不申请或者不符合条件的乱办证；对零售点基本适宜的区域规划行政许可适度从紧，严格办证条件和要求，防止今后零售点过多过滥。

　　二、注重地域实际情况的“理”。

　　制定规划需要参考各项数据，但当我们在使用数据时，必须先对这些数据进行认真的分析，剔除其中的不合“理”或者没有“理”的部分，防止无“理”因素干扰我们制定规划的决策。

　　有的地方借鉴沿海发达地区的数据，简单地、一刀切地地制定一个千人多少经营户的数据，以此来规划当地经营户的总量。这种作法是否有“理”，我们分析一下就清楚了：襄樊地区06年人口为578.8万人，卷烟经营户16.9千户，经营户占总人口的比例是2.9‰。当时我们以这个数据与沿海发达地区相对比，得出的结论是经营户过少，需要增加经营户，导致08年经营户总量达到最高峰的19.6千户。但根据襄樊市政府有关部门的统计，襄樊地区常年外出打工人员达80多万人，如果将这80万外出打工人口剔除的话，经营户占总人口比例应该是3.4‰。而且这80万人中以青壮年为主，男性比例大于女性。换言之，外出打工人员中，烟民是占有相当比重的。如果将这些因素都考虑进来，实际上襄樊地区06年经营户占总人口的比例应当是在3.5‰以上。而沿海发达地区的情况正好相反，当地存在大量的外来打工人口，有的地方甚至是外来打工人口大于当地人口。本人曾利用专卖打假到沿海地区出差的机会，与当地的同行们做过交流。例如某地的经营户占总人口的比例，按当地人口计算，在4‰以上，但如果将外来打工人口并入总人口来计算的话，则仅为2‰。同样是打工，襄樊地区是外出打工，沿海地区是外来打工；同样是计算经营户占总人口的千分比，不剔除打工人口的因素，襄樊是2.9‰，沿海某地是4‰，结论是襄樊低得多；剔除打工人口的因素，襄樊是3.5‰，沿海某地是2‰，结论是襄樊高得多；二者不仅是数据差距甚远，而且比较的结果却是截然相反的。

　　因此，我们是否能够得出这样的结论：在制定零售点合理布局规划时，各地的情况大不相同，城市与农村、山区与平原、沿海与内陆、发达地区与贫困地区的差距是非常大的，我们绝不能简单地相互比较，盲目攀比，生搬硬套。即使是参考外地的数据或者借鉴他人的经验，也应该是对外地的数据和经验做认真分析，将其中不可比的各项因素剔除后，再进行参考和借鉴。

　　三、规范专卖人员行为的“理”

　　我们所制定的零售点合理布局规划，不是写在纸上或者挂在墙上，而是需要专卖人员依据规划来具体实施的。作为专卖人员来说，其行政许可的行为必须是依法行政和严格规范的，也就是说专卖人员实施规划的行为必须合法和规范。反言之，只有严格依据法律法规来制定合理布局规划，才可能做到实施规划的行为合法和规范。

　　有的地方制定的规划，不顾法律法规的规定，明确提出大幅度增加经营户数量的指标。《行政许可法》第二十九条：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请”。法律规定十分明确：无申请，不办证。即使是提出了申请，也必须是经考察，符合《专卖法实施条例》第九条中的四项条件才能发证。这绝不是以专卖人员的主观意志为转移的，我们想象需要增加多少，就能增加多少的。这样的规划让专卖人员强行实施和推进的话，其行政许可的行为必然会动作变形。

　　有的地方制定的规划，不顾法律法规的规定，明确提出大幅度减少经营户数量的指标。《行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。已经取得零售许可证的经营户，只要没有《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条中九种情形之一的，我们没有任何权限可以取消其从事卷烟零售业务的资格；只要没有第四十六条中五种情形之一的和没有违反第四十七条的行为，我们没有任何权限可以撤销并收回其许可证；只要没有第四十九条中五种情形之一的，我们没有任何权限可以注销其许可证。简言之，只要经营户没有违法违规行为，不仅不能取消、撤销和注销其许可证，其合法的经营活动还必须予以法律保护。像进货量小、没有电话等条件都是没有法律法规依据的，我们绝不能以此来规划减少经营户。这同样也不是以专卖人员的主观意愿来决定的，规划需要减少多少户就可以减少的。这样的规划让专卖人员强行实施和推进的话，其行政许可的行为必然会执法违法。

　　另外，有的地方规划零售点之间的间隔，例如间隔规定为100米，这本身没有错，但专卖人员的实际操作中就曾遇到间隔101米可以办证，而99米就不能办证的尴尬局面。实际上，这个101米与99米在烟草行政许可中并没有实际意义，生搬硬套则不合“理”。再者，市场经济规律中还有扎堆效应，也就是“抱团取暖”，越间隔近经营越旺。如果专卖人员一步到位、过于机械地强调零售点的间隔，既有悖市场经济规律，也是欲速而不达的。

　　总而言之，我们制定零售点合理布局规划时应当是依据法律、尊重历史，承认现实，顺应市场。在摸清现有经营户的基础上，以现有经营户数量为基数，剔除各种参数中无“理”的因素；依据法律法规的规定和条件，结合当地经济、人员、交通等实际情况，规划某个区域在一定时期内，经营户的总量合“理”地从紧或者从宽。对专卖人员具体实施规范的操作来说，大幅度砍掉或者大幅度新增零售点，都是于法无据和于“理”不通的，更谈不上严格规范专卖人员行政许可的行为。