全面预算管理，作为企业内部管理的工具之一，是与实施企业的管理理念、组织结构及企业文化等紧密相关的，世界上并不存在放之四海而皆准的预算管理体系，有的只是一般性、通用的原理，具体如何实施，一定要与其存在的环境相匹配，尤其是和企业组织结构的特点相结合。

    企业的组织结构是实现企业经营战略目标的基础和保证，如果说人、财、物是企业的资源的话，那么预算管理则是一种管理活动，它规定了一种运动规则，通过这些规则使得企业的人流、物流、资金流和信息流循环往复、正常流转，并最终实现企业的经营目标。所以，企业的组织结构是预算管理得以实施的载体，企业的战略目标涵盖了全面预算管理工作的目标，因此，实施预算管理工作，首先要研究企业的组织结构。

    卷烟工业企业的组织结构分析

    在中国烟草总公司关于卷烟工业企业的改革发展战略中，对组织体系定位的要求是明确的，就是通过一系列的兼并重组，逐步取消原卷烟厂的法人资格，代之以各省级中烟工业公司（以下简称省中烟公司）成为生产经营的主体，并逐步推行董事会的管理机制。在这种组织架构中，原卷烟厂已经成为了一个法人单位即省中烟公司内部的生产组织单位，主要是以执行省中烟公司的各种工作要求为重点，逐步减少并最终不再具有独立决策的功能。那么各厂所执行的省中烟公司各种工作要求到底是由谁直接下达？从层级管理的概念讲，是由省中烟公司经理层根据公司董事会的决议下达，实际上省中烟公司经理层下达的还是总体工作计划，具体可实施的各业务层面的工作计划及工作要求是由省中烟公司的相应部门细化分解而成，在重组后省中烟公司的各部门已经不再是原来的行政部门，而是真正参与企业经营运作，其管理面已经不再仅限于公司本部，而是延伸至公司法人主体中的各个生产组织单位（原卷烟厂），从这种意义上讲，尽管公司部门与各卷烟厂行政级别是相同的，但是省中烟公司的部门已经开始发挥职能管理的作用，其各种工作计划及业务规定对工厂是有约束力的，在公司的组织机构中起着承上启下的关键作用。要将中国烟草总公司推行全面预算管理的工作要求贯彻到位、实施到位，就必须重视这种组织体系，重视职能管理部门在全面预算管理中的地位，并采取应对措施，以便全面预算管理能在卷烟工业企业中得以切实的推行。

    实施职能归口管理是推行全面预算管理的必然趋势

    根据以上的分析，结合预算管理的原理，切实落实中国烟草总公司推行全面预算管理的工作要求，在省中烟公司的全面预算管理中实施职能归口管理是必要的，这种必要性主要体现在以下几个方面：

    这是省中烟公司组织结构调整后的必然结果。合并之前省中烟公司对具有法人资格的各卷烟厂也具有管理职能，但是仅限于行政管理，主要是在政策法规和经营目标的管理上，各厂为了实现经营目标，可以自行制定内部管理流程及规定。但是合并之后，由于是一个法人单位，那么在生产管理、技术研发、营销组织、物资采购、资本投入及资金管理等方面就只能有一个规定，否则是不符合公司治理要求的。而在每一个业务方面进行具体规定及管理的，就是公司本部的职能管理部门，体现的就是对省中烟公司工作计划的细化。从预算管理是为公司经营目标服务这一特性出发，可以说，预算管理实际上就是对各种职能管理工作的细化、量化及资源配置的反映，因此全面预算管理必须与职能归口管理相结合。

    这是专业化分工的要求所致。全面预算是全员性的工作，要扭转计划部门做计划、财务部门做预算的错误观念，就要认识到全面预算管理是与每个部门，甚至每个员工都有关系的事情。虽然计划部门及财务部门在预算管理中的作用是显而易见的并且具有不容推卸的责任，但是如果仅靠这两个部门去推动肯定是不够精细的，原因就在于这两个部门长于全局的筹划，但是涉及具体的职能业务方面其实是不擅长的，比如对于生产资源的投入、信息工作的筹划及物资采购的组织等等，因为这涉及专业管理的问题。鉴于此，在全面预算管理中，职能归口管理部门的作用也应充分发挥。

    这是建立预算指标评审制度的需要。所谓预算指标评审，是上下结合式预算编制工作中的重要环节，主要指对各预算使用单位报送的预算需求的合理性及必要性进行评议、审核，以确定指标的范围或额度。评审过程实际上就是预算博弈的过程，是对上级管理者业务熟悉程度和管理能力的一种考验，这就要求双方所掌握的关于评审指标的信息量，应该是尽量接近或属于同一领域的，这样才能有利于消除预算松弛。因此，应该发动相关职能归口管理部门负责评审工作，比如各卷烟厂的生产设备维修计划，应该由总部生产管理部门根据生产计划、生产布局及设备更新计划等要求进行评审，形成一个评审结果，再由预算管理办公室根据预算目标、现金预算等情况予以审核平衡。

    根据以上的分析，可以得出这样一个结论，就是如果要使预算管理工作真正走向全面预算、实现预算管理的全员性，就必须建立和实施职能化的全面预算管理工作。

    怎样实施职能化全面预算管理工作

    构建职能化全面预算管理组织体系，明确职能部门责任。从总公司对企业董事会工作的要求出发，根据总公司对预算管理的具体要求，结合职能化预算管理的特点，重新构建预算管理组织体系，明确各层级在预算管理中的作用，特别是职能归口管理部门在预算管理中的作用，修订企业预算管理相关制度，明确职能归口管理部门在预算管理中的责任。

    全面预算管理工作的开展，应该明确企业各职能部门在预算管理中的职责，实现全员参与、层级管理、全面编制及全过程控制。在职能化全面预算管理体系中，将各职能归口管理部门定位为公司全面预算管理工作架构中介于总经理办公会与预算执行单位之间的机构，将公司内所有预算内容横向划分到各职能归口管理部门，消除无人管理的灰色地带，由职能部门对分管范围内的指标实施分模块管控，这种管控是全方位的管控，包括相关标准定额的订立、预算编制、预算执行及预算分析的组织工作，这些需要在预算制度中予以明确。

    构建职能化全面预算管理编制流程。预算编制工作采用 “自上而下、自下而上、上下结合、分级编制、逐级汇总” 的总体程序来实现，其中“上下结合”指对各级申报的预算进行职能评审、预算平衡及预算审议等工作，是对资源进行配置的具体过程。评审工作由既定的职能归口部门组织进行，所有预算指标均先由对口职能部门评审、管理；对于评审过的预算指标，由预算管理办公室组织平衡，并顺序提交公司经理办公会、预算管理委员会及董事会审议。

    构建职能化全面预算管理反馈评价流程。预算反馈的职责分工：采用“谁使用、谁反馈”和“谁管理、谁控制”的原则，预算执行单位按月进行预算执行情况反馈，职能归口管理部门负责对职能管理范围内的预算执行反馈情况进行跟踪与控制，公司预算管理办公室负责汇总、监控公司预算执行的总体情况。

    加强预算分析工作，采用三级分析的方式，层层分析、层层分解，落实责任，建立全面预算执行情况分析报告制度。预算执行单位按月对预算执行情况进行分析，要求对比年初分解的月度预算进度，研究执行差异、分析存在差异原因并提出解决问题的措施。职能归口管理部门按季对归口负责的各项管理指标进行汇总分析，分析存在的问题，提出解决问题的措施。预算办公室按季召开预算执行情况分析会，向总经理办公会、董事会及总公司汇报公司总的预算执行情况。

    著名管理学教授戴维•奥利认为，全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。从这种意义上讲，全面预算管理并不是一个单独的管理体系，实际上是一种企业内部管理流程的整合，并且不是单纯的组合，而是从决策层的管理要求出发，结合预算管理的理论，对内部各种管理流程进行有机整合，并随着企业的发展而不断完善。实施职能化的全面预算管理体系就是根据企业的组织结构现状，结合企业管理整合的工作进展而进行探讨的，如何能实施一套行之有效的预算管理模式，还需要多方探索和总结，只有这样，才能使卷烟工业企业的预算管理不断创新，并最终为实现行业战略发展目标服务。