摘  要：加大内部监督力度是切实提高行业自律能力的有效途径,是牢固树立行业共同价值观的具体实践,是维护烟草专卖制度、促进行业自我完善的重大举措,也是彻底规范经营管理行为,实现行业经营管理法制化、规范化、制度化的重要契机。烟叶生产作为“两烟”生产经营之一，同时是行业诸多链条的首端，其过程复杂性、内容专业性、操作可变性、管理动态性,要做好烟叶生产经营内部监督管理更是一项艰难繁杂的系统工程，涉及面广、政策性强、约束力高、规范化严，都为烟叶生产经营的监督管理增加了难度的砝码，在这种情况下,如何提高内部专卖管理监督的有效性是摆在我们面前的一个严峻的问题。

  关键词：烟叶生产；合同管理；规范；内部监管

  凉山，横断山脉褶皱里的神奇之地，利用自然生态优势，依靠科技创新，培育出独具特色的“清甜香”型烟叶，在全国烟叶品系中独树一帜。“凉山清甜香烤烟”获“四川省名牌产品”和“国家地理标志保护”殊荣，成为四川最大的优质烟叶、烤烟产业基地和国家重要的烟叶、烤烟战略生产、储备基地，已和津巴布韦“联姻”打造世界级“金烟叶”。

  烟叶生产是凉山经济发展主要产业之一，也是行业诸多链条的首端，有行业“第一加工车间”之称，是行业的源头，是行业的基础，俗话说“基础不牢，地动山摇”。目前我国烟草行业实行政企合一,既行使专卖管理的行政职能又享有烟草经营的特权,一旦缺乏有效的内部监督机制,在本位经济利益的驱使下,很容易导致专卖管理服从和服务于地区和部门盈利目标的需要,而造成内部专卖管理监督制度形同虚设。在这种情况下,如何提高内部专卖管理监督的有效性是摆在我们面前的一个严峻的问题。

  1 烟叶生产经营现状分析

  1.1 关键环节管理不到位

  1.1.1 育苗管理。首先育苗户的选择，没有统一规范化标准；其次，管理不到位，部分育苗户私自对自留烟种育苗；第三，烟叶生产受气候影响较大，实际育苗数量往往大于种植面积，作为预备苗管理，但留用预备苗多少无统一标准；第四，查处不到位，育苗户跨区域倒卖烟苗。
  1.1.2物资管理。烟用物资主要包括烟用肥料、薄膜、农药、种子等，目前对烟农的扶持主要体现在烟用物资的优惠，仅此一项每年支出达上千万元。规范物资管理显得尤为重要，但长期以来，从物资采购到物资报损各个环节都还存在一些不规范的行为。

  1.1.3 合同管理。烟叶生产收购合同是烟叶生产经营的主线，但往往是最大的问题，签而不种、种而不签、合同面积不实、单产与实际不符等现象是烟叶生产经营过程中最为难以根治的问题。

  1.1.4移栽管理。烟农规模化种植程度低，预整地落实不到位，在种植过程中面积不够、超面积种植、种植品种不一等现象较为严重。

  1.1.5 不适用烟叶处理。近年来，国家局提出了把优化烟叶结构、提高优质烟叶有效供给能力放在突出位置，这是国家局在正确分析我国当前新形势新任务后作出的重要战略部署，但过程监管不到位，田间处理不彻底，导致不法人员有利可图。

  1.1.6 收购管理。一是入户预检落实不到位，存在走过场、走形式，对预检员考核管理力度不够，约束力小；二是跨区域交售烟叶现象时有发生，影响烟叶收购秩序；三是收购人情烟、关系烟，严重损害国家和企业的利益；四是压级收购、短斤少两及“吃、拿、卡、要”等现象一定程度存在；五是买卖合同、侵占合同等现象不容乐观。

  1.1.7 仓储管理。少数人员为获取个人利益，对收购的烟叶进行二次整选提级上调，对升益的烟叶再次入库销售等现象时有发生。

  1.2 体外不规范经营由明转暗。烟叶生产的重点在于烟叶收购，规范烟叶收购关系到烟厂、烟农、地方政府、烟草部门四方利益，随着国家局五条纪律、七个不准的出台，原来无合同异地收购、毗邻地区跨地域收购等行为得到有效遏制，但还有一些工作人员不惜牺牲烟农利益和国家利益来谋取个人利益，与烟贩勾结，不按合同收购，抬烟压称、虚开发票和擅自提级提价套取现金；对烟农烟叶压级压价，提高从非法渠道收购的烟叶等级及数量；虚报受灾面积，套取灾害救助补贴的现象仍然存在。

  1.3 收购及定价方式不同。烟叶收购采取按计划定合同收购的方式，以合同约定的价格和数量收购烟叶，而国家对粮食作物则采取保护价收购的方式，如果市场价格高于最低保护价按市场价成交，反之则按最低保护价成交。

  1.4 用工量大，用工成本高。与其他农作物相比，烟叶生产的工序相当繁多，用工数量是小麦的4．07倍，玉米的3．24倍，水稻的2．73倍，大豆的4．88倍，用工成本明显高于其他农作物。

  2 烟叶生产经营的内部监管现状分析

  2.1 监管形式化。当前烟草行业是一个单位两块牌子，是“同志”加“兄弟”的关系，存在“睁一只眼闭一只眼”现象，只注重监管表象。

  2.2 处理轻微化。按照国家局2011年49号文要求：对于轻微违规行为，要指出其存在的问题，提出整改意见，并督促整改落实；对一般违法违规行为，由有管辖权的烟草专卖行政主管部门处理；对于重大违规违法案件或问题，应当及时上报并移交有处理权限和管辖权限的单位和部门进行处理。但由于同级监管的烟叶生产部门，是一个单位，共同的上级，内管人员一是碍于情面不愿深查，二是种种压力不敢深查，导致对内部违规违纪情况处理隔靴挠痒，点到为止。

  2.3协作机制不健全。目前，烟叶生产经营监管主要是由县（市）局烟草专卖内管部门负责实施，虽然有些烟叶产区会成立相应的工作领导小组介入，但仅仅处于协助与配合的境地，其作用没有得到进一步发挥。这种情况下，机制与制度存在不完善之处，措施和手段没有得到进一步落实与实施，部门间的协作没有真正做到目标和责任明确，使得监管的效果不是十分显著。

  2.4信息化水平较低。基础网络不健全，数据只能靠人工收集、整理、分析，没有一个专门针对烟叶生产全过程监管的、无缝对接的系统，导致在监管过程中形式化、理论化、肤浅化。

  2.5资源配置不足。就四川大部分烟叶产区而言，都是山区和二半山区，规模化种植程度低，交通不便利，环境较复杂，内部监管人员少、车辆等原因极大的限制了监管职责。

  3 内部监管出现问题的原因分析

  3.1知识专业性。烟叶生产是一项复杂的农业生产活动，从严格的意义上讲，专职内管人员的专业知识水平和实践经验比一般岗位要高，不仅要熟练掌握操作技能、监管流程、监管方法和监管重点，还要熟悉烟叶生产收购各关键环节经营管理知识，才能有效开展烟叶生产经营各关键环节的重点监管工作。

  3.2认识肤浅性。一是长期以来在商业环节存在轻烟叶重卷烟的现象，一些人员钻管理空子，循私舞弊、弄虚作假从中谋取个人私利；二是仍有部分人员受传统思想的影响，主动监管和接受监管的观念淡薄；三是以真正对烟叶生产关键环节进行实际监管少，仅限于事后监管，缺乏思想上的正确认识。

  3.3手段机械性。监管意识不强、监管水平不高，缺乏有效的监管手段。基层监管工作主要依据报备的资料进行理论上分析、对比来查找异常，并开展核查工作。

　 3.4缺乏主动性。在管理上还存在“轻内部监管”的思想，形成内部专卖监管工作被动开展，工作流于形式，缺乏工作的积极性和主动性。

　 3.5责任追究保护性。由于行业的特殊性，内部监督管理机制又是建立在自身监督管理的基础上，一旦出现违规问题，很难发挥应有的监管职能，对违规问题的调查处理往往会受到地方和单位利益的左右，总会考虑到种种客观因素和来自各方的压力，工作即便开展也只能是蜻蜓点水，对违规问题不能深挖深查，对问题责任追究选择避重就轻，对责任人选择保护处理。

  4 加强烟叶生产经营监管对策建议

 　4.1 以规范合同管理为核心，建立过程管控体系

  烟叶生产周期时间长、环节多，涉及到千家万户烟农及地方各级政府的利益，监管难度大，要切实抓好内部监管工作，就必须从关键环节进行事前、事中、事后的监督，建立一套有效的过程管控体系。

  4.1.1种子管理。严格按照计划和种植面积供应烟种，实行公司+烟站+烟点+专业合作社统一管理、统一播种；跟踪监管烟种发放，逐级建立台帐，严禁烟种发放到育苗业主、烟农手中，严禁擅自或私自从非渠道获取烟种，剩余烟种由公司统一回收。

  4.1.2 供苗管理。严格按照合同面积育苗，制定预备苗管理办法，确保育苗数量与合同面积相配套，坚决杜绝烟农私自育苗。全面实行商品化育苗，按照合同签订数量及落实地块数量发放，剩余烟苗要及时统一集中销毁。

  4.1.3 物资管理。在确保签订的合同真实度情况下，严格按照合同面积套餐制供应物资，绝不允许超合同面积供应和无合同供应。烟叶生产部门要对物资管理情况进行报备，内管部门定期对物资出入库、发放明细进行调查核实，确保物资与烟农种植计划一致。

  4.1.4合同管理。坚持合同管理为主线，坚决杜绝无合同、超合同，严禁代签、代领、代保管和不发放给烟农等不规范行为的发生。合同签订必须在移栽前一次性全面签订到位，由于合同对烟农的约束力小，往往有部份烟农在签订合同后并没有种植烤烟，因此在合同签订前，预整地的验收、合同的摸底、草签情况相当重要。合同签订后，要组织相关部门进行自查，重点是检查虚拟合同、跨乡镇签订合同、面积不实、合同签订是否规范等问题。内管部门在烟叶移载后随机抽查或重点检查合同签订情况，通过走访烟农、实地田间核实、对比领取物资等方法对合同落实情况进行核查。烟叶合同录入系统后，严禁无故修改，提高合同管理的严肃性。

  4.1.5 大田移栽。移栽前，要切实加强预整地验收检查，预整地落实不到位，坚决不准移栽；移栽结束后，要及时清塘点株，逐级核实移栽面积，确保移栽数量与计划面积一致。

  4.1.6收购管理。坚持100%入户预检，有效将混部位、混颜色、夹心把、超水分等问题解决在收购前。收购中，加强日常监督检查，对各站点是否严格做到凭《烟叶种植收购合同书》、《预检合格证》、《烟叶交售通知单》三证进行收购，对收购人员是否严格按照国家局的“七条要求”、“五条纪律”规范收购行为进行督查。通过查询收购系统对收购情况进行全方位的监管，对存在产量、等级异常的农户要进行实地调查。加强事后监督，在收购结束后，组织相关部门进行自查，对比烟农的实际交售量和合同约定量，看有无多种少签、多签少种、签而不种、种而不签现象；看有否假借合同交售烟叶情况；看有否跨乡镇交售烟叶情况；合同管理是否规范等问题。内管部门根据自查及前期监管情况，组织复查，对本年度烟叶生产计划完成情况、合同签订、烟叶收购等情况进行全面的分析、总结，并将复查情况及时上报上级内管部门，同时针对存在的问题协助烟叶主管部门完善管理制度，促使烟叶生产规范健康安全发展。

  4.1.7 仓储管理。积极推行“收储分离”的收购模式，对烟叶调拔手续加强监管，建立调拔台帐，不定时对调拔情况、实际仓储量进行实地清点，重点对实时库存加强监控，避免少数人员不全面落实原收原调工作要求，对入库烟叶进行二次整选后再入库从中获取个人利益。

  4.2 深化内控制度建设，构建有效的监管机制

  4.2.1 扩大内管监督服务网络，切实履行实地监管职责。烟叶生产主要是以烟农个体为单位组织生产的，违规问题往往发生在基层，而现阶段内管人员少，办公场地在机关，对站点日常监督难度大，因而要进一步扩大内管监督网络。各站点应设立一名内管联络员，主要负责日常站点内部经营监管，同时为避免联络员受身份限制，履行监管职责力度不强，实行双重领导，以内管部门为主对其工作进行考核，使之无后顾之忧，大胆开展监管工作，发挥其监管“桥头堡”的作用。

  4.2.2 建立烟农诚信服务管理体系，构建新形势下的监管模式。一是实施关口前移，探讨成立烟农协会开展烟农自治管理，建立烟农户籍化档案，动态掌握烟叶生产的全过程；二是探索管收结合的模式，基层村（组）设立信息员，负责收集违法违规等相关信息，为打击烟叶违规种植、收购、销售活动提供可靠、有价值信息，形成点多面广、快速反应的“烟叶专卖内管预警情报信息网络”。

  4.3 加强责任意识，提升管理队伍综合能力

　 4.3.1 加强宣传教育，实现齐抓共管的良好格局。一是强化领导干部的责任意识，坚持把行业内部专卖管理监督工作摆在重要位置，作为规范烟叶生产经营的首要任务。二是强化对行业专卖内部监管工作的重要性认识，把监管者和经营者的宣传教育工作真正落到实处。既要有针对性地开展好对专卖管理人员的思想政治、法律法规、守法意识教育，增强自律意识和责任意识，主动做好烟叶生产经营的监管者；又要强化对烟叶生产经营工作者（含烟农）的宣传教育，提高广大经营者的守法自觉性，主动做好烟叶生产经营的维护者。

  4.3.2.加强业务培训，着力培养新形势下高水平的管理队伍。针对烟叶生产经营监管环节多、任务重、压力大和内管队伍人员综合素质不强的实际，必须组建并培养一批业务精、经验丰富、涉及领域广、技术强的高素质适用型复合型人才。在培训中注重与工作实际紧密结合，不仅要加强专职内管人员对实用理论、应用技巧、监管流程和内管信息系统培训，而且还得落实好烟叶生产经营人员的内管知识培训，切实提高烟叶生产经营人员的规范意识。

  5 结束语

  对烟叶生产经营的内部监管难度大、矛盾多、热点多，历来是行业内部监督管理工作的重点和难点，只有进一步加强法律法规的宣传，提高各级人员的守法、规范意识；进一步完善内控制度，建立相适应的的内部监管体系；进一步加强内部监管人员的主观能动性，不断创造性地去开展各项监管工作，从而促进行业烟叶生产经营健康、有序、规范发展。

参考文献：
[1]《中华人民共和国烟草专卖法》
[2]《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》
[3]《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》(国烟专［2011］49)
[4] 四川省内部专卖管理监督工作体系《管理标准》
[5] 四川省内部专卖管理监督工作体系《管理规范》

作者简介：唐晓，男，30岁，大学本科学历，工作单位西昌市烟草专卖局