行政许可法颁布实施后，申领烟草专卖零售许可证的合理布局（许可重点条件之一）已进行了重新界定。特别是对弱势群体（即残疾、下岗失业人员）的申领间距进行适当放宽（四周间距为15米），体现了人性化执法的关爱原则。正由于这一关爱原则，给许多不符普通间距（即30米）的申请人提供了假借申请的理由，如果审批时把握不好，将带来两个负面效应：一是主体虚假（借证经营）；二是形成纠纷，增加行诉败诉风险。 

　　为避免不当行政，宁海县局创新使用照片证据固定虚假主体的做法，在实践中取得较好效果。一是把好受理时核对照片关。凡申请受理时，要其提供本人真实照片，并告知虚假时的法律后果。受理时发现虚假的，即不予受理。二是把好踏勘时照片固定关。在踏勘时当即对其拍照，并与受理时的照片进行对比，如照片不一致的，或者申请人与实际经营者照片不一致的，则不予审批。这一点非常有效。有的当事人因虚假申请，当踏勘时往往本人不在场，明知是虚假，也不能真实判断，一旦作出不予审批的决定，其又申辩说：“我刚出去办事，在店未开业之前，不可能蹲在店堂里”。如果有照片作证，能用事实说话，至少行政诉讼时，有理由说明主体的不同一，避免了行诉时的败诉风险，也为经营主体的同一性增加了真实的概率。三是把好颁证后的回查关。颁证后，对前二个环节再一步核对照片，发现主体不相符的，则以申请虚假、提供材料不真实为由收回许可证，并予以注销。通过把好这三关，用照片来固定主体，既做到依法行政，又给管理带来方便，从而杜绝了虚假主体的经烟户，使经烟户队伍更加进一步纯洁，更使当前正在开展实施的按客户组织货源和内部专卖监督管理提供了真实的基本资料。