卷烟自1890年输入中国后，大量舶来品进入市场。由于卷烟属于高税利产品，使得“中国之利源外溢者岁不下数万金”。为了“杜塞漏卮，挽回利权”，直隶总督兼北洋大臣袁世凯开始酝酿开办中国人自己的卷烟工厂。

  在袁世凯授意下，1902年8月北洋农务局在保定正式成立，并把卷烟制造定为工作方向之一。不久，农务局总办黄璟等赴日本考察，遇到在日本学习卷烟技术的秦辉祖。于是，黄璟与秦辉祖讨论了成立烟草公司的计划。不久，秦辉祖应招来到保定，在农务局试验场进行了卷烟试验。正巧慈禧太后和光绪皇帝路经保定，袁世凯便将卷烟的试制品呈上御用，结果得到好评，赏给双龙银牌。不久，袁世凯上奏筹备北洋烟草公司，“就该局（农务局）加筹商股，设立烟草公司，仿造卷烟，官商合办，冀收利权”，得到了光绪皇帝首肯。

  1903年官商合办的北洋烟草公司在小站正式成立。不久又购买位于天津闸口街的江苏海运局作为厂房。迁厂后，陆续从日本进口烟丝机两台、卷烟机三台、惠斯通电桥一架。雇工人97人，日生产卷烟20万支。虽如此，北洋烟草公司仍困难重重。

  1904年9月，袁世凯草拟《为创办北洋烟草公司保护利权事致商部咨文》，在陈述北洋烟草公司成立的经过后，提出商部给予支持的四点建议：首先是垄断经营，“纸烟公司在北洋为创办，经营颇苦……拟请凡北洋地面，自公司注册领照后，再有续请者，应会同公司，妥订合办章程，作为支店，不得歧出害群”。其次抵制外国人设厂。指出“保护公司，以尽抵制之力刻不容缓”。有传闻日本将在华设厂，如果真如此，“是以邻为壑也”。虽然辛丑条约允许外国人在通商口岸设厂，“而独有纸烟一项”归公家专利。还应防止“洋股隐于华股，华商借庇洋商”的情况发生。三是税收政策，抵制外货，“重征进口以困之”，提倡国货，“免征出口以通之”。建议应予北洋烟草公司“暂行免税五年，以轻成本，方免耗折，而保初基”。四是商标保护。各国商标都有保护政策，“不准丝毫假借，以伪乱真”。北洋烟草公司以龙珠牌为商标，“将来难保无冒牌及劣烟充抵之事，亟应援案，请予一体禁止”。

  袁世凯给商部的咨文，阐述了中国创办卷烟工业遇到的问题，并列举外国卷烟专卖事例，提出应该扶持民族卷烟工业，给予一定政策支持。这四点建议具有一定前瞻性，也为中国实施烟草专卖提供了舆论基础。