我国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。近年来，为了适应改革发展的需要，增强企业的竞争力，烟草行业各企业加强了基础设施和生产设备技术改造力度，每年的工程建设投资都在300亿元左右，工程建设项目中的腐败风险防范任务十分紧迫和繁重。驻国家烟草专卖局纪检组监察局在局党组领导下，紧紧抓住工程建设腐败现象易发多发的重点部位和关键环节，以开拓创新的精神和求真务实的态度，探索“以资金监管为重点，以科技手段为支撑，变事后案件查处为源头治理、实时监督”的工程建设“制度反腐”模式，取得了明显成效。 

    主要做法 

    引入第三方评审机制。针对在工程项目总体规划设计阶段，设计单位受利益驱使，超标准设计、虚增工程概算的问题比较突出的情况，将控制项目建设“虚增设计”行为作为行业工程建设“制度反腐”的第一环节，明确要求工程项目总体规划设计方案完成后，必须认真组织与设计方同等资质且无利益关系的第三方，对工程总体规划设计方案和工程项目概算进行审核，对虚增概算部分一律剔除，对设计漏项及不合理设计提出修改、完善意见。这项措施能够有效地挤出水分，控制工程造价，优化设计方案，弥补设计漏项，减少在施工阶段的设计变更。同时，为在招投标环节设定拦标价，提供了真实可靠的依据。

    合理设定招标拦标价。招投标是工程建设领域腐败行为易发多发的“高危”环节，其在当前的主要表现形式为串标、围标和恶意竞标。为了有效遏制这些不良现象，实施工程建设项目根据第三方的评审结果，合理设置招标拦标价，投标人均在拦标价以下竞标的措施。这项措施大大压缩了获取非法利益的空间，既能防止投标者互相串通，抬高报价，获取非法利益，也为公开、公正、公平竞标创造了条件。

    建立建设项目履约保证金制度。为了有效防止有关单位或人员假借、伪造资质证明参与招投标，中标后非法转包获利,实行建立工程建设项目履约保证金制度。这项制度规定：通过民事约定，业主方和中标方都要按照工程造价的一定比例缴交履约保证金，存入指定的银行账户。若一方违约，另一方就可以按照约定从中扣除对方的资金作为违约罚金。履约保证金制度作为招投标的前提条件，有利于资质优、实力强、信誉好的建筑企业中标参与工程建设，为建设“优质工程”打下良好基础。同时，让那些假借、伪造资质证明参与招投标、企图中标后转包获利的竞标者望而却步。

    设立工程建设共管专用账户。在工程建设中，施工方通过采购材料以次充好、以少充多，甚至掉包替代、虚列支出、用巨额假发票套取现金或工程进度款，降低企业账面利润、偷逃国家税收，克扣、拖欠农民工工资等方式获取非法利益问题突出。为了解决这些问题，实施设立工程建设项目共管专用账户措施。共管专用账户抓住了工程建设资金这个“牛鼻子”，通过管住钱来管住事，从而及时发现和制止施工中的非法牟利行为。 

    主要成效 

    最大限度挤出了虚增工程概算和超标设计中的“水分”。贵阳卷烟厂技改工程，第三方仅对醇化库项目评审，就对150处设计不合理、不完善的地方提出了修改意见，项目概算由7710万元核减到5700万元，节约投资2010万元。广东中烟广州生产基地技改工程项目，仅对第二标段联合工房的外观进行简化设计，优化综合管沟设计，共节省投资1.27亿元。浙江中烟杭州生产基地技改工程选择第三方对总体规划设计方案和投资概算进行审核，其中核增28426万元，核减46827万元，净核减18401万元。上海“中华专线”工程桩基方案，经上海岩土勘察设计院优化设计后，比原设计方案节约2900万元。

    初步破解了“围标串标”难题。广东省烟草公司珠江城工程建设项目通过合理设置拦标价，精心组织招投标，其基坑、施工总承包、电梯、机电安装、玻璃幕墙工程的中标价合计比拦标价节省了2.73亿元。昆明卷烟厂技改工程第二标段中标价比拦标价节省了1.298亿元。浙江中烟公司杭州生产基地截至目前4个建筑安装工程项目，审核概算为7.09亿元，设置拦标价总额为6.45亿元，中标价为5.2亿元，比概算节省资金1.89亿元。上海“中华专线”总承包项目概算为6.6亿元，设置拦标价为5.69亿元，最后中标价为5.17亿元，比概算节约资金1.43亿元。

    有效防止假借、伪造资质证明竞标，约束中标方严格按合同组织施工。广东省烟草公司珠江城项目组织施工总承包开始招投标时，有20多家单位报名，在得知须缴交履约保证金及相关规定后，有十几家单位主动放弃，只有5家技术一流、实力雄厚的国有特大型企业参加竞标，最终上海建工集团以低于拦标价9000万元的报价中标。履约保证金制度随时提醒和督促承包商在施工过程中，时刻遵守合同，严格执行合同。广东省烟草局在对主体总承包工程施工单位的履约检查中，共发出15份违约处理通知，合计罚款1189.6万元，对保障工程建设质量发挥了积极的作用。 

    实现监控重点资金支付，防止弄虚作假和非法获利。广东省烟草公司珠江城项目通过共管专用账户审核施工单位报送的各项工程进度款7.6亿元，实际支付5.59亿元，核减2.01亿元，及时发现并制止了虚报冒领工程进度款和用假发票套取资金的问题。浙江中烟公司杭州生产基地技改项目开工以来，通过工程建设专用共管账户，备案合同32份，支付工程款45笔，金额为6900余万元，达到了“痕迹可查、支付可控、操作简便、资金安全”的目的。工程建设项目共管专用账户赢得了业主方和施工方的“双认同”，对规范内部管理监督、提高内部管理监督水平，有效防范资金风险和腐败行为起到了积极作用。 

    主要经验 

    经验之一：利用先进信息技术，创新监督工作思路。驻国家烟草专卖局纪检组为把“对工程项目总体规划设计方案和概算组织第三方进行审核”、“设置拦标价”、“设立履约保证金”、“设立双方共管专项账户”等在实践中行之有效的制度落到实处，专门设计了一套《工程建设监管软件》，使制度规则流程化、程序化，支撑制度成为不可逾越的“铁规”。按照“以合同为依据，以资金监控为主线，通过对重要材料设备采购、工程分包等重点监控，实现对在建工程有效监管”的工作思路，创新了烟草行业工程建设监管制度，提高了预防工程建设腐败工作的整体水平。

    经验之二：引入科学管理理念，创新监督工作机制。广东省烟草专卖局珠江城项目探索建立的“基建办＋监督小组＋专业公司”管理模式，成立有省纪委、省检察院派员参加的同步预防领导小组和监督领导小组，构建分工明确、责任清晰的全员、全过程监控机制。广州中烟广州生产基地技改工程项目设立廉政监督负责人，聘请第三方专业机构作为现场总控管理，聘请第三方审计机构进行全过程审计。浙江中烟公司成立项目监督小组监督项目建设运行程序的规范操作，并实行工程项目“双合同制”，在签订工程项目承包合同的同时签订《工程建设廉政协议书》，对不得行贿受贿作了明确规定。《工程建设廉政协议书》作为工程项目合同附件，与合同具有同等效力。

    经验之三：实施流程和痕迹管理，创新监督工作方式。《工程建设监管软件》系统将履约保证金、共管专用账户的管理办法等制度规定、工程项目承包合同条款录入监管软件系统，作为对工程监控的初始信息，成为重要材料设备采购、工程分包、资金支付的主要依据。监控系统能够自动完成物流、商流、资金流信息和初始信息的相互匹配验证，形成了闭合对称的监控体系。系统对合同管理、材料出入库、资金支付等管理流程进行固化，不经过流程、不完成流程均不能实现资金支付，工程量就不予认可。承包方、业主方、监理方在系统中的每一次操作都会留下痕迹。系统体现出科学技术手段“铁面无私”的独特优势，形成不可逾越的“铁规”，成为减少“人为因素”影响和干扰的有效手段。 

    几点启示 

    启示之一：监督制度的设计要注重分置权力，相互约束制衡。烟草行业创新监督制度的一个重要理念，就是对权力进行合理分解分置，形成相互约束、相互制衡的机制。如引入第三方审核，就是针对业主方专业力量不足、设计方案基本由设计单位说了算的情况，通过第三方的监督、审核、把关，形成了对设计方的有效监督和制衡。

    启示之二：治理工程建设领域的腐败，要抓住本质问题。工程建设腐败目的是为了“捞钱”。坚持管住了钱就管住了事，管住了事就管住了人的监管思路。这就抓住了问题的本质。在监管制度设计中，始终以资金监管为纲，通过建立共管账户来控制资金流向、流量。通过设立履约保证金，以经济手段提高门槛，防止围标串标行为，约束中标单位按合同严格执行。

    启示之三：要以科技手段为支撑，对工程建设全过程进行监管。针对不法承包商在施工过程中，惯以停工要挟变更设计、施工方案、追加投资，以牟取非法利润的突出问题，烟草行业通过建立履约保证金制度、共管专项账户和运行工程建设监管软件，以经济手段和信息技术手段对承包方进行建设全过程的监管，不放过任何环节。通过计算机语言，使制度变为计算机程序，变为前后关联的若干工作流程，避免人为因素影响落实制度，充分体现了现代科学手段所具有的公开性、公平性、程序性、严密性特点，充分发挥了制度对规范权力运行、预防和打击腐败行为具有的约束作用。

    启示之四：创新制度要有积极性、主动性和创造性。派驻纪检监察机关如何在完善惩治和预防腐败体系制度建设中有所作为？驻国家烟草专卖局组局在这个问题上作出了表率。他们在密切结合行业实际，敢于抓住工程建设领域腐败易发多发的重点部位和关键环节，敢于面对惩治和预防腐败工作中存在的突出矛盾，不等不靠，主动出击，善于学习和运用现代科技手段破解难题，创新工作思路，建设有效管用的监督机制方面形成的宝贵经验，充分说明，只要发挥积极性、主动性和创造性，派驻纪检监察机关在完善惩治和预防腐败体系建设工作中是可以大有作为的。