烟草行业建立执法过错追究制度刻不容缓
2008-12-08来源：山东莱芜烟草公司作者：吕健
烟草行业作为政企合一的中央国有企业，肩负着烟草专卖行政执法和烟草经营双重职责。特殊的体制容易造成利益主体的错位，在实际执法过程中不可避免的形成所谓执法不到位、越位、错位诸多现象。由于烟草专卖行政执法机关尚未建立起烟草专卖行政执法过错责任追究制度，许多过错责任不能得到及时有效追究，从而引发社会对烟草机关既当运动员又当裁判员的做法多有诟病。烟草机关如不及时改善执法，重整形象，将不可避免的授人以口实，从而可能在根本上动摇烟草专卖制度存在的根基——至少将会使人们对烟草产生怀疑。因此，烟草机关建立烟草专卖行政执法过错责任追究制度应当引起行业上下高度重视。笔者拟从建立过错责任追究制度的可行性及制度框架进行初步探讨。
建立烟草执法过错责任追究制度的可行性和必要性
烟草机关是行政执法机关。
根据《烟草专卖法》第四条及《实施条例》第四条的规定，国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主，设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。
有三点值得注意：第一，国务院和各级人民政府设立烟草专卖行政主管部门以代表自己主管本行政区域烟草专卖工作。而国务院作为中央人民政府和国家最高行政机关、地方各级政府做为地方人民政府和地方一级行政机关，其所设立的代表自己行使某方面职权的部门当然是行政机关。
第二，各级烟草专卖行政主管部门所要履行的基本职责和履行职责的基本依据就是《烟草专卖法》及其《实施条例》。按照我国的法律分类体系，《烟草专卖法》当属经济行政管理法。那么，各级烟草专卖行政主管部门当然就是行政执法机关。
第三，现实中的各级烟草专卖行政主管部门就是各级烟草专卖局。由此，各级烟草专卖局当然就是行政执法机关，它依照授权代表各级人民政府行烟草专卖管理之政，执烟草专卖法之法。
烟草执法中存在着事实上的过错
毋庸讳言，由于种种原因，烟草机关在行政执法取得丰硕成果、为国家烟草专卖事业做出巨大贡献的同时，实际执法工作中也同时存在着执法不当从而造成过错责任的问题。这些过错既有实体性过错，又有程序性过错；既有主观原因造成的“错误”，又有客观原因造成的“过失”；既有执法不到位的“不作为”，又有越位执法的“乱作为”等等不一而足。
实体性过错。如，在运输环节查获的无准运证明并且无在当地烟草专卖企业进货的证明的，应当按照《条例》第五十五条之规定处罚，但部分烟草机关却按照《条例》第六十条之规定以“未在当地烟草专卖企业进货”论处。显属适用法律错误。
程序性错误。这在烟草机关执法过错中比较常见。典型的如执法检查中不出示执法证件即进行检查；案件审理中不履行告知义务，剥夺案件当事人的申诉、复议权利。
主观原因造成的“错误”。如，出于义愤或私愤或利益驱使的原因，故意对案件做出畸轻畸重的处罚，导致显示公正。这种情况的主观恶性比较强，影响往往比较恶劣。
客观原因造成的“过失”。这一方面是由于执法人员的自身素质不够，导致对烟草专卖法理解不准确，或者工作方法不当导致执法人和执法相对人之间矛盾激化，出现执法过错责任；另一方面也存在烟草专卖自身的不够健全、特别是地方立法和部门规章的不规范，使烟草机关执法依据自相冲突，导致执法过错。这种情况的主观恶性相对较轻。
执法不到位的“不作为”。如，按照《烟草专卖法实施条例》第二十六条之规定，无烟草专卖批发企业许可证的单位或个人，一次销售卷烟、雪茄烟50条以上的，视为无烟草专卖批发企业许可证从事烟草制品批发业务。但本条规定在很多地方成为徒法，流于形式，得不到执行。
越位执法的“乱作为”。如，擅自上路设置路障，对过往车辆进行检查；擅自对涉烟违法嫌疑人进行跟踪监控，限制嫌疑人的人身自由等等。
烟草机关依靠现行的内部管理规定不足以对过错责任进行自我纠正
首先，烟草机关制定了大量的内部规章对自身的执法行为进行约束。但是由于这些内部规章自身不成系统，特别是这些规章仅仅局限于内部管理制度的层面，没有上升到构建行政过错责任追究制度依法行政的高度，因而，这些内部管理制度带有很大的弹性，难以对行政执法过错责任起到刚性的硬约束。
其次，由于一般内部管理制度的特点所限，其内容相对比较宽泛，原则性比较强，不可能针对行政执法过错责任追究这一具体的带有一定专门性的问题做出详尽的规定。因而这些内部制度在追究行政执法过错责任方面难以具备可操作性。
再次，特别是由于烟草机关和烟草专卖企业目前一套人马两块牌子的特殊体制，烟草机关集运动员和裁判员于一身，很难想象在没有专门的全国统一的行政执法过错责任追究制度的情况下，当依法行政与部门利益发生冲突的时候，仅靠现有的内部制度就能够对执法过错责任进行追究，从而维护烟草专卖法的权威。
最后，行政执法责任制度化是宪法对烟草机关制度建设的要求，也是实现烟草机关依法行政的重要途径
显而易见，行政执法过错责任追究制度就是烟草机关行政执法责任制建设的重要内容之一。行政执法责任制是现代行政管理的重要内容，也是源于宪法对规范包括行政执法机关在内的国家机关行为的规定。宪法第二十七条明确规定：“一切国家机关……实行工作责任制”。这就要求包括烟草机关在内的各级行政机关在行政管理活动中将宪法和法律规定的有关责任落到实处，把执法责任分解到具体的执法岗位和执法人员个体，并通过评议考核和责任追究等措施，将责任承担落到实处。因此，烟草机关实行行政执法责任制，是落实宪法和法律关于工作责任规定的应有之意。
综上所述，建立烟草专卖行政执法过错追究制度既有其客观的可行性又有其现实的必要性。因此，建立一套完备的切实可行的烟草机关行政执法过错责任追究制度，已经成为摆在我们面前的一项重大课题，需要引起大家的高度重视。
烟草执法过错责任追究制度体系基本框架设想
烟草行政执法过错责任追究制度的建立是一项系统工程，其基本架构应当包括：烟草机关行政执法过错责任追究制度的目的、目标、内容、责任划分、责任追究方式、责任追究程序、原则等。
烟草机关行政执法过错责任追究制度的目的和目标
建立烟草机关行政执法责任追究制度的目的，就是要将执法过错责任的追究制度化、规范化，使执法责任严格与烟草机关及其执法人员的利益挂钩，从而保证烟草机关及其工作人员依法实施烟草专卖行政执法工作，防止和纠正执法过错，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益。
通过全面推进建设行政执法过错责任追究制度，应当达到以下工作目标：
一是执法制度规范化。要通过责任追究，对烟草机关执法依据进行一次彻底清理，凡不符合法律、法规、规章或已经过时的，依照法定权限和程序，该修改的修改、该废止的废止。
二是执法队伍规范化。要通过责任追究，依法清理和规范烟草专卖行政执法主体，清理执法岗位和执法人员，不符合要求的执法人员，不得继续从事执法工作。
三是执法活动规范化。要通过责任追究，建立领导责任制和工作连带责任制，使所有执法人员都要熟练掌握和运用烟草专卖法律法规，严格规范执法活动，正确行使法律赋予的权力。通过执法制度、执法队伍和执法活动规范化建设，建立起烟草机关完备的行政执法责任制，以实现依法治烟、维护和巩固烟草专卖制度的最终目标。
烟草机关行政执法过错追究的内容及其责任划分
概而言之，凡是违反烟草专卖法律法规的一切过错行政行为，都应当成为过错责任追究的内容。关于责任划分，贵州省人民政府法制办公室《行政执法责任制实务研究》称之为“归责”，即对责任归属的判断。
该文指出：采用何种归责原则（归责模式），关注的是以什么标准和依据确定行政执法主体和行政执法人员承担行政执法责任。就烟草机关执法过错责任追究制度而言，笔者的观点具有借鉴意义。根据烟草机关行政执法现实状况，按照违法过错归责的原则是比较切实可行和具有相对合理性的。行政执法过错责任可按下列方式划分：
一是烟草机关行政执法人员在其职责范围内自行决定的，该执法人员为过错责任人，其他协助执行的执法人员为次要责任人。
二是烟草机关行政执法人员越权或者不履行法定职责的，该执法人员为主要责任人，疏于监督管理的直接负责人为次要责任人。
三是烟草机关行政执法人员呈报的事实不准确，依据错误的，烟草机关负责人批准的，负同等责任。执法人员呈报的事实和依据准确，行政执法机关负责人批准错误的，该负责人为主要责任人，没有提出抵制意见的执法人员为次要责任人。执法人员出于徇私枉法等目的，以欺骗手段或弄虚作假骗取负责人批准的，该执法人员为主要责任人，没有履行监督审查职责的负责人为次要责任人。
四是烟草机关负责人直接命令采取行政执法行为的，该负责人为主要责任人，参与该项执法活动的执法人员没有提出抵制意见的为次要责任人。
五是烟草机关领导集体讨论决定的，该机关行政首长和赞同该决定的其他负责人为主要责任人，其他没有提出抵制意见的负责人为次要责任人。
六是受委托执法造成过错的，由委托单位负主要责任；受委托人未经委托单位同意，擅自行为造成过错的，受委托人承担主要责任。
七是具体行政执法行为由多个执法单位共同协作完成，造成过错的，由牵头部门或召集人负主要责任；执法单位或执法人员不按规定，擅自行为，造成过错的，由该单位或承办人负主要责任。
八是上级烟草机关改变下级烟草机关作出的行政执法行为，导致执法行为过错后果的，上级机关负责人负直接责任。
九是根据上述方式界定责任不清的，烟草机关的行政首长为责任人。
烟草机关行政执法过错责任追究方式
根据过错情节，造成后果及影响，对主要过错责任人及次要责任人作出如下处理：批评教育；责令写出书面检查，通报批评；限期改正；扣发奖金；取消一定时期内评选先进、优秀资格；在一定时期内不晋升职级；给予行政纪律处分；调离执法岗位；辞退；依法应承担赔偿责任的，承担全部或部分赔偿费用；构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。
烟草机关行政执法过错责任追究程序
烟草机关行政执法过错发生之后，应当由专门的问责机构（政工、监察或人事部门）负责立案，收集相关证据，并对执法过错所造成的危害进行评估，提出对执法错误的处理建议后，提交所在单位行政执法过错责任追究委员会议，有委员会议复审后，按照干部管理权限做出最终处理决定。问责机构在进行案件调查、过错后果评估时，应当听取有关烟草机关及其执法人员的陈述、申辩。当事人在接到处理决定后，可以在一定时限内进行申辩，申辩不影响处理决定的执行，但申辩有理的应当及时对处理决定进行纠正。
烟草机关行政执法过错责任追究的基本原则
烟草机关执法过错责任追究应当遵循以下基本原则：实事求是的原则；有错必纠的原则；权责一致的原则；过责相当的原则；教育与惩戒相结合的原则。
相关文章
