行政执法责任制是在我国建立社会主义市场经济体制和推进依法治国方略过程中的制度创新，经历了自下而上和自上而下、逐步发展的过程。作为行政执法部门，全省烟草系统从各自的实际出发，展开了推行行政执法责任制的实践，初步建立起保障法律、法规正确实施的新机制。但是，在行政执法责任制的制度构建方面尚需进行实质性的研究。笔者试图通过自己对国务院办公厅下发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》的理解，认真总结烟草部门行政执法责任制的经验，就行政执法责任制的制度体系构建谈点粗浅认识，供商榷。

 

　　一、关于烟草专卖行政执法责任制的基本原则

 

　　笔者认为，烟草专卖行政执法责任制原则的确定，既要符合有法必依、执法必严、违法必究等宪法确定的基本原则，还要符合有错必纠、公开公正、高效廉洁等行政法的基本原则。烟草专卖行政执法责任制有其自身的特殊性，因而必须确立自身的基本原则。这个基本原则必须是贯穿于行政执法责任制实施全过程，具有普遍指导意义的原理和评价标准，不仅要与行政法的基本原则和其他部门法的基本原则相区别，充分体现烟草部门行政执法责任制的效率、公平的价值取向，而且要反映烟草专卖行政执法责任制的本质要求，在行业具有普遍的适用性和独立的价值功能，对建立和实施烟草专卖行政执法责任制有重要的指导作用。

 

　　（一）职权法定原则。职权法定，是指烟草专卖行政主管部门及其执法人员的职权由法律、法规、规章和其他规范性文件确定，不得越权行使或失职、渎职，在行政执法活动中作出的行政行为必须依职权作出，否则都要被追究相应的法律责任。职权法定原则，是烟草专卖行政执法责任进行分解、建立责任体系、对烟草专卖执法人员的行政执法状况进行评议考核的基础，也是启动责任追究机制的前提。

 

　　（二）权责一致原则。权责一致是指烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员在享有职权的同时，承担与职权相应的责任。与行政职权相对应的行政职责是基于法定的职权产生的，法律没有规定其职权的，不应当承担行政执法责任。这既避免了责任扩大化，也避免了只享有行政职权，而又不承担相应的责任的情形发生，有利于防止职权滥用、越权行政以及不负责的渎职行为。

 

　　（三）行政过错和行政惩处相适应的原则。烟草专卖行政主管部门和行政执法人员所受到的追究，应当与其在执法活动中的行政过错相当；行政惩处要与行政主体、行政执法人员承担的行政执法责任相适应，要与违法执法和不当履行职责、滥用职权所造成的后果要相适应。对于未履行行政执法职责而造成后果的，应当追究相应的行政责任。应该说，我们的烟草专卖行政主管部门依照相关法律和规定，已经充分行使了上级对下级的领导权和指导权，依法开展了内部层级监督。实践证明，只有充分发挥层级监督的作用，并贯穿于建立和实施烟草专卖行政执法责任制始终，才能使行政执法责任制落到实处，避免流于形式。与此同时，烟草专卖行政主管部门还需要接受外部监督，在建立和实施行政执法责任过程中要主动接受政府、人大、司法以及新闻舆论和人民群众的监督。

 

　　二、关于烟草专卖行政执法责任制的归责方式

 

　　要使烟草专卖行政执法责任制顺利推行，并使之发挥积极作用、达到预期目的，关键在于确立一个合法合理、科学操作性强的归责方式和运行方式。

 

　　（一）烟草专卖行政执法责任的归责方式。“责任”是行政执法责任制的核心。归责是对责任归属的判断和基础。烟草专卖行政执法责任的归责模式是指采用何种归责原则，关注的是以什么标准和依据确定烟草专卖行政主管部门和行政执法人员承担的行政执法责任。笔者看到，在实践中，有的在制定烟草专卖行政执法责任制时采用了违法归责的原则。即烟草部门及其执法人员不履行法定职责、不遵守法定程序，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，被人民法院判决撤销、行政复议机关决定撤销、变更后给予行政赔偿的，以及法律规定的其他行为，均应被追究行政执法的责任。有的则针对烟草专卖行政主管部门和执法人员分别采用了不同的归责原则。对烟草专卖行政主管部门主要是采取违法归责的原则，对行政执法人员则采取过错归责原则。即在行政执法活动中，执法人员主观上有故意或过失造成侵害事实的，就可能被追究行政执法的责任。

 

　　笔者认为，在烟草专卖行政执法责任制中采用单纯的违法归责原则有一定的缺陷，因为积极执法带来的风险可能大于懈怠履行职责所承受的风险这个原因，容易影响到烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员的积极性，造成执法缺位、不到位。考虑到在烟草部门的实际执法中，还存在着一些违反法律目的而不当履行职责和滥用职权的行为，损害管理相对人的利益等现象，笔者认为，在烟草专卖行政执法责任制中，应以过错违法原则为主，同时兼顾以下因素：就烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员而言，是否实施了违法行为，在履行职责时是否违反法律、法规、规章等的规定，实施的违法行为是否造成了一定的危害后果。至于烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员主观上是否有过错，认定时采用过错推定方法，也就是说，除法律另有规定的外，只要行为人实施了违法行为就视其为主观有过错，不必再深究其主观因素。就违法的内容而言，指违反法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，包括制定法律、法规、规章和其他规范性文件的法律精神和目的。就违法形式而言，包括烟草专卖行政主管部门及行政执法人员积极违法，如行政处罚，在自由裁量时背离法律目的致使裁量结果严重不当等等；消极违法，即不作为，放弃法定职责或怠于履行职责。如管理相对人出现违法行为，有法定职责的烟草部门及行政执法人员不及时予以制止纠正，放任其违法后果的产生，以及违反法律精神和目的而不当履行职责或滥用职权。

 

　　同时，应当按照违法过错归责的原则，把烟草专卖行政执法责任划分为主要责任和次要责任并按照不同方式进行分解：1、专卖执法人员在其职责范围内自行决定的，该执法人员为责任人，其他协助执行的执法人员为次要责任人。2、专卖行政执法人员越权或者不履行法定职责的，该执法人员为主要责任人，疏于监督管理的直接负责人为次要责任人。3、专卖执法人员呈报的事实不准确，依据错误的，烟草专卖行政主管部门的负责人批准的，该执法人员为主要责任人，负责人为次要责任人。专卖执法人员呈报的事实和依据准确，烟草专卖行政主管部门的负责人批准错误的，该负责人为主要责任人，没有提出抵制意见的执法人员为次要责任人。专卖执法人员出于循私枉法等目的，以欺骗手段或弄虚作假骗取负责人批准的，该执法人员为主要责任人，没有履行监督审查职责的负责人为次要责任人。4、烟草专卖行政主管部门的负责人直接命令采取行政执法行为的，该负责人为主要责任人，参与该项行政执法活动的没有提出抵制意见的专卖执法人员为次要责任人。5、烟草专卖行政主管部门领导集体讨论决定的，该部门一把手和赞同该决定的其他负责人为主要责任人，其他没有提出抵制意见的负责人为次要责任人。6、根据上述方式界定责任不清的，烟草专卖行政主管部门的一把手为责任人。

 

　　（二）烟草专卖行政执法责任制的运行方式。即建立和实行烟草专卖行政执法责任制的一般表现形式，集中反映了烟草专卖行政执法责任制的建立机制和运行机制。主要按以下方式运行，即启动（制定规范性文件、下发文件等）—确定归责原则—明确责任规范—建立责任考核机制—实施考核、兑现奖惩。对于这种方式，作为一种综合体现层级监督，明确、分解、落实烟草专卖行政执法责任的制度，具有以下基本特点：1、由上级部门和具有行政管辖权、行政执法层级监督权的部门启动建立。2、确定了一个合法合理的归责原则。3、制定科学的责任规范。明确了三个不同层次的行政执法责任：（1）明确各级烟草专卖行政主管部门的行政执法责任；（2）明确各个执法岗位的行政执法责任；（3）明确一把手、负责人、专卖执法人员的行政执法责任。4、建立明确、具体、落实的责任考核机制。首先根据职责，明确具体的承办机构。由各烟草专卖行政主管部门的法制部门牵头，会同其他有关部门具体组织实施。其次是根据工作实际设定科学的量化考核指标。最后是启动内外监督机制，引入评议考核手段，将烟草专卖行政执法责任纳入工作责任目标考核内容，定期组织对烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员履行行政执法责任的情况进行评议考核。5、建立健全奖惩制度，妥善运用考核结果。将行政执法责任考核结果作为认定各烟草部门及其行政执法人员执法水平高低、执法政绩优劣、责任履行好坏的重要指标之一，并使考核结果成为考核、任用、晋升干部的重要依据之一。同时，建立严格的错案和过错追究制度，对专卖执法人员在行政执法过程中办了错案或出现了过错，依照有关规定追究其责任。

 

　　三、关于烟草专卖行政执法责任制的制度构建

 

　　行政执法责任制是以我国现行法律规范所确定的行政执法机关的法定职权和职责为基础，通过对法定职权职责的分解，规范行政执法行为，考核评价执法质量和激励惩戒的机制，建立起来的“职责——履行——评价——奖惩”的执法监督与管理制度。该制度体系是以分解执法职责，明确执法程序，规范执法行为，进行评议考核，实行错案追究等为主要内容的，因此，建立烟草专卖行政执法责任制，应当着力抓好科学合理、责任明晰、运行有效、监督有力的制度体系建设。

 

　　（一）执法主体审查制度。我国的现有法律规定，执法主体必须是法律明确规定行使行政职权的行政机关，法律、法规授权组织以及具有管理公共事务职能并依法接受委托的组织。但是，在实践中，由于体制的影响和编制管理方面的要求不统一、不配套，目前仍然有一些执法队伍不符合这一基本规定，在执法过程中产生的一些行政案件，因主体不合法而败诉，损害了执法的权威性。因此，对烟草专卖行政执法主体进行审查管理是十分必要的，应加强对这方面工作的力度，对主体不合法的，坚决撤销。因主体不合法而造成严重后果的，应当追究批准设立这些“执法”机构有关责任人员的责任。

 

　　（二）执法人员资格认证管理制度。各级烟草专卖行政主管部门必须开展各层次的岗位培训，以提高专卖执法队伍的整体素质，使烟草专卖行政执法的质量得到应有的保障。同时，还要对专卖人员的资格进行审查，对不具备执法人员资格的人员不准上岗执法。对专卖人员进行培训考核后，由省级烟草专卖行政主管部门发给相应的行政执法证件，实行持证上岗，亮证执法。这有利于加大烟草执法的公开性，也便于社会各界对烟草执法活动进行监督。同时，由于烟草部门执法人员变动大，应对其进行动态管理，对执法证件实行年审制度。对专卖人员的岗位培训应当制度化，有新的法律法规出台，还应当对专卖人员进行培训考核，经审查合格后，才具备继续执法的资格。

 

　　（三）规范性文件制定和备案审查制度。规范性文件是行政和执法主体的执法依据之一。应当有较为完备的起草、制定、发布以及修改、废止程序，防止随意制发规范性文件，圈占“势力范围”。同时，对规范性文件的备案审查是确保法制统一和政令统一的重要手段，可以有效地防止不合法和不适当的规范性文件出台。解决好了这个问题，就解决好了相当数量不依法行政的源头。

 

　　（四）执法审核监督制度。制定此制度的目的在于落实专卖执法人员在执法各个阶段的职权职责，分解其执法责任，是对烟草专卖行政执法责任制的重要补充。执法审核的设置，可以在一定程度上限制专卖执法人员滥用权力、越权等不当行政执法行为。烟草专卖行政主管部门应设立专门的机构，对规范性文件、行政处罚方面的执法文书进行审核，对重大行政处罚还应实行跟踪督办。

 

　　（五）案件投诉举报处置制度。投诉举报是涉烟案件的重要来源之一，对举报的案件进行处置，可以启动执法程序，烟草专卖行政主管部门可据此开展调查和处理。因此，要建立和完善案件举报制度，设立举报电话，接受人民群众来信来访，对社会各界举报的情况及时进行处置，减少社会矛盾，及时处理违法行为，维护法律的尊严。

 

　　（六）烟草执法公开制度。行政执法的一大意义就是要体现社会公平。通过行政执法程序、资格条件、执法结果的公开，接受管理相对人和社会监督，促进行政执法的公平，这在实践中被证明是一种有效手段。加强对烟草行政执法公开方面的制度建设，是烟草专卖行政执法责任制的一个重要方面，办事流程等公开后，烟草专卖行政主管部门和执法人员对管理相对人和社会的责任一目了然，可以防止少部分人利用公权谋取私利，对防腐倡廉，促进依法行政，具有积极的作用。因此，烟草专卖行政主管部门应当积极采取信息化手段和其他方式，公开办事要件、办事程序、办事结果，对适于公开的政务信息，应当定期发布。

 

　　（七）执法评议考核制度。对涉烟案件行政执法状况的评议考核是对烟草专卖行政执法责任的落实，是对执法责任主体执法状况的总体评价，是最基础的制度。其目的在于避免评议考核的随意性。评议考核的对象是执法责任主体履行法定职权、职责的情况，包括行政行为的合法性、行政执法的质量。评议考核应当采取自评与专门部门考评相相结合，量化考核与民主评议相结合的方式进行。注意采用现代手段，科学合理地分解、设置量化考核指标。评议考核的结果，应当与执法人员的个体利益相挂钩，影响其工作实绩的评定，作为任用、提拔和行政惩处的依据。

 

　　（八）责任追究制度。烟草专卖行政执法责任追究制度是对烟草专卖行政主管部门及其行政执法人员在执法过程中办了错案或者具有其他行政过错，追究其行政执法责任的监督制度，是烟草专卖行政执法责任制得以落实的保障。建立执法责任追究制度的目的，就是要将执法责任的追究制度化、规范化，使执法责任制严格与各烟草部门及其行政执法人员的利益挂钩，使之成为干部撤职、降职和其他行政惩处的启动程序之一。

 

　　（九）其他制度。除上述主要制度外，还应当建立和完善执法情况统计分析报告制度、重大涉烟案件备案制度、收费及罚缴分离管理制度、行政执法检查制度、行政执法档案评查与管理制度、法制宣传制度等其他配套制度。建立健全这些制度，烟草专卖行政执法责任制才能形成一个较完备的制度体系。