2006年4月28日，《中华人民共和国烟叶税暂行条例》（中华人民共和国国务院令第464号）正式施行。我国烟叶税制在不同的历史阶段，经历了多次变革。

 

    一、烟叶税制的演进

 

    我国烟叶税制随着经济和社会环境的变化，进行了多次调整，大致可分为两个时期,即计划经济时期和市场化改革时期。

 

    建国初期国家规定对采购单位收购的烟叶按照50%的税率,实行从价计税。1957年起,由于烤烟收购价格的几次提高,为了不过多提高烟叶的供应价格,当时的全国物价委员会、财政部、轻工业部和全国供销合作社联合下达了“关于调整烤烟供应价格的联合通知”,规定从1963年起烤烟的工商统一税按1960年收购价征税,1960年以后烤烟收购价格提高部分不征税。由于这种措施手续繁多,财政部 “关于调整熏烟叶税率和计税价格问题的通知”规定从1966年起依照实际的收购价格按40%的税率征收工商统一税。由于烟农生产热情高涨,产区政府重视,烟叶生产得到迅速恢复和发展,为卷烟工业提供了充足的原料。

 

    从1979年起我国开始经济体制改革，1984年第二步利改税后原烤烟40%的工商税改为38%的产品税。由于生产烟叶高税率的驱动,1992年全国收购烟叶5528.6万担,出现了盲目发展的趋势。对此,国务院明确要求对国家计划内生产收购的烤烟,按照国家牌价收购,对超计划或无计划生产收购烤烟税金全部上缴中央财政,并向下浮动收购价格20%。中国烟草总公司曾向税务总局建议“将现行的收购环节纳税改为烟叶调出时由经营部门统一纳税”。

 

    20世纪80年代末，因为当时粮食短缺，粮食生产徘徊不前，针对农林特产与粮食比较利益相差较大、与粮食生产争地的矛盾，政府从鼓励农民从事粮食生产与调节不同作物收入水平，并为地方财政增加收入的角度出发，1983年11月12日，国务院发布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》。规定园艺收入、林木收入、水产收入和各地省级人民政府认为应当征收农业税的其他农林特产收入均属于农业税（简称农林特产税）的征税范围。农林特产农业税的税率一般定为5％—10％。在此范围内，由各省、自治区、直辖市人民政府按照不同农林特产产品的获利情况，在不低于粮田实际负担水平的原则下，分别规定不同产品的税率。对少数获利大的产品，可以适当提高税率，但最高不得超过15％。1989年国务院决定对农林特产收入全面征收农林特产税。

 

    1994年工商税制改革后，为解决农特税与产品税重复征税问题，原产品税部分应税农产品与农林特产税应税产品归并统一征收农业特产税，实行全国统一税率。1994年1月30日发布并实施的《国务院关于对农业特产品收入征收农业税的规定》，将农业特产税税目定为烟叶产品、园艺产品、水产品、林木产品、牲畜产品、食用菌和贵重食品7个税目。从1993年起出口的烟叶退税税率也调整为31%。详细税目及税率见表1。

 

表 1　农业特产税税目及税率表

序号	税 目	税 率
1	烟叶产品	-
1.1	晾晒烟品	31%
1.2	烤烟叶	31%
2	园艺产品	-
2.1	毛茶	16%
2.2	柑桔 香蕉 荔枝 苹果 梨	12%
2.3	其他水果 干果	10%
2.4	果用瓜	8%
2.5	蚕茧	8%
3	水产品（海淡水、滩涂养殖和海淡水捕捞及水生植物）	8%
4	林木产品	-
4.1	原木 原竹	8%
4.2	生漆 天然树脂	10%
4.3	天然橡胶	8%
5	牲畜产品
5.1	牛皮 猪皮 羊皮	10%
5.2	羊毛 兔毛	10%
5.3	羊绒 驼绒	10%
6	食用菌	-
6.1	黑木耳 银耳 香菇 蘑菇	8%
7	贵重食品	-
	海参 鲍鱼 干贝 燕窝 鱼唇 鱼翅	25%

 

    注：此税目及税率为1994年《国务院关于对农业特产品收入征收农业税的规定》数据。

 

    “国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定”,将烟叶农业特产税税率规定为31%。规定由烟叶收购单位代扣代交,是一种收购环节交纳的从价税,税收归地方政府。烟叶农业特产税成为农林特产品中最高的一项纳税产品。同时,财政部规定取消出口烟叶的退税。

 

    1997年烟叶严重超种、超收、超储，给全行业带来灾难。为加强烟草行业的宏观管理，妥善处理国家、企业和农民三者之间的利益关系，促进烟叶供求总量平衡，国务院决定调整烟叶价格和税收政策，于1998年7月印发了《国务院关于调整烟叶和卷烟价格及税收政策的紧急通知》。规定降低烟叶收的农业特产税税率。在提高烟叶收购价格的同时，将烟叶收入的农业特产税税率由31%降为20%，并按调整后的烟叶收购价格计征。由于调低税率而减少的地方财政收入，由中央财政根据1998年国家下达的烟叶收购计划和1997年全国烟叶平均收购价格对省级财政一次性给予适当补助。具体办法由财政部另行制定。同时，规定取消各种形式的烟叶收购价外补贴，适当提高烟叶收购价格。从1999年起，烟叶全国平均收购价格由每担242元提高到350元。

 

    2006年4月28日，《烟叶税暂行条例》正式施行。条例规定烟叶税实行比例税率，税率为20%。烟叶税税率的调整，由国务院决定。烟叶收购单位为烟叶税的纳税人。

 

    二、取消农业特产税政策背景

 

    烟叶税制改革早就被列入政府工作日程。2004年温家宝总理在《政府工作报告》中宣布：“从今年起，除烟叶税外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低１个百分点以上，5年内取消农业税”。这样，就把烟叶农业特产税问题推到了一个风口浪尖的位置。在农业政策发生上述变化的总体形势下，烟叶农特产税是继续保留，还是取消，也就成了烟草系统内外都高度关心的问题。烟叶税的历史沿革及改革探讨引起大家的普遍关注。2005年《政府工作报告》中再次提出“明年将在全国全部免征农业税。原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现”。2006年《政府工作报告》指出，“今年在全国彻底取消农业税，标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此历史舞台，这是具有划时代意义的重大变革。”

 

    农业特产税最早推出于1983年。当初的背景是粮食尚属短缺，因而设立这一税种的目的，主要是为了调节粮食作物与经济作物之间的收益水平，避免经济作物占用更多的耕地，以鼓励粮食生产。农业特产税的征收，具有明显的抑制经济作物等高价值农产品生产的作用，是在短缺经济条件下为了鼓励粮食生产而采取的一种差别性农业税收。在当时的客观背景下，具有一定的积极作用。但是近几年农业特产税已经与农业产业结构的战略性调整，其中包括优化农产品的种植结构和区域结构的政策目标相矛盾。农业特产税不仅税率高，而且存在重复征税问题，客观上阻碍农业生产结构的调整并增加农民负担。而且，与一些主要农产品大国不仅不对农产品征收农业税费，而且还对农产品给予各种形式的高额补贴相比，我国征收农业特产税降低了这些产品的出口竞争力。因此，取消农业特产税，对公平税负、减轻农民负担促进农业产业结构调整以及提高农产品国际竞争力都有积极意义(柯炳生，2003)。具体来说，取消农业特产税的政策背景可以归结为以下几个方面：

 

    1.农业税不符合税制公平原则

 

    根据税收理论，衡量税制公平的原则有受益原则和纳税能力原则。受益原则（benefits principle）始于亚当·斯密和早期的作家们，该理论主张公平税制，在这种税制下，每个纳税者根据他从公共劳务中的受益而相应纳税（马斯格雷夫，2003）。认为，人们应该根据他们从政府服务中得到的利益来纳税。一个从政府提供的公共产品（服务）中得到更大利益的人应该比那些得到利益少的人多纳税（曼昆，2003）。中国农民所获得的公共卫生服务、基础教育服务、社会保障服务等农村公共服务，与城市相比很低。按照受益原则，目前的农业税设计不符合受益原则原理。

 

    纳税能力原则（ability-to-pay principle）是评价税制平等的另一种方法，该原则认为，应该根据一个人所能承受的负担来对这个人征税（曼昆，2003）。纳税能力原则可分解为横向公平和纵向公平两个原则。横向公平认为，拥有相等纳税能力的纳税人应该缴纳相等数量的税。纵向公平原则认为，具有较高能力的人们则必须交纳更多一些的税（马斯格雷夫，2003）。从目前的农业税制设计来看，既不符合横向原则也不符合纵向原则。从长远来看，农村税费制度改革要和城市乃至全国整体税制改革统筹考虑，逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，实现农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨，最终消除城乡二元税制结构。在城乡统一的税收制度下，农民和城市居民享受同等待遇（中国财政政策报告2003/2004，2004）。这应是当前农业税改革的税收理论基础。

 

    2.农特税制约了农业结构调整

 

    2003年10月粮食涨价之前，我国粮食供过于求。政府实行农业生产结构调整政策，其基本方向就是在保护基本农田的前提下，适当调减粮食生产，相应增加经济作物的生产。但是，这种顺应市场需求变化的结构调整，却受到了农业特产税的制约。因为将粮食作物改为经济作物，税种也将由农业税改为农业特产税。对农民来说，这不仅加重了单位耕地面积上的税赋，而且还将面临因征管不规范所带来的风险。按规定，农业特产税应据实征收，即按农民的实际销售收入征收。但由于各类农产品的市场价格处于经常变动之中，因此在实际征管中往往只能按农产品的种植面积来查定征收农业特产税。这样，一旦产量和价格达不到预期，征收的农业特产税必然就会超越农民的承受能力。而正是这种风险的存在，使不少农民失去了进行结构调整的勇气（陈锡文，2003）。

 

    3．农特税降低了农产品的国际竞争力

 

    继续征收农业特产税，既不利于在国内促进农业的结构调整，也不利于在国际市场上发挥有比较优势的那部分农产品的竞争力。我国已经加入了世界贸易组织，包括农产品在内的国内市场将进一步对外开放，同时也为我国具有竞争优势的各类产品进入国际市场提供了更多的机会。一般来说，经济作物和各类农业特产品，大多是用工较多的劳动密集型产品，因而也是我国具有比较优势的农产品。但征收农业特产税，必然提高了这些产品的成本和销售价格，大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争力（陈锡文，2003）。

 

    4．绝大部分地区具备取消农特税条件

 

    农业特产税的总额已不足我国目前财政总收入的百分之一（2002年，我国农业特产税收入为94.7亿元，占当年税收收入总额17636.5亿元的0.54%）。在近年财政收入每年以两位数增长的背景下，应该说，除少数地区外，绝大部分地区已经完全具备了取消农业特产税的条件。农业特产税虽然只是个小税种，但它的取消，对于加快建立城乡统一的现代税制、最终取消一切不该由农民承担的税费，却具有实质性的重要意义。当然，由于农业特产税是地方税种，取消之后受影响的主要是县乡财政，因此，上级政府应从实际出发给予必要的财政转移支付，才能切实保障基层政府正常运行和避免农民负担出现反弹（陈锡文，2003）。

 

    在上述取消农业特产税的政策背景下，从2000年农村税费改革试点工作开始以后，经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续发出通知，逐步降低了农业特产税的税率，缩小了农业特产税的征税范围。经第十届全国人民代表大会第二次会议批准，从2004年起，仅对烟叶产品继续征收农业特产税，计征方法不变，即仍然以收购烟叶产品的单位和个人为纳税人，按照其收购烟叶产品的实际金额和20%的适用税率计算应纳额（刘佐，2004）。

 

    三、烟叶税的作用

 

    烟叶税已经成为影响烟叶生产的重要政策因素。由于烟叶农特产税全部归地方政府，在烟叶主产区烟叶农特税已经成为地方政府稳定的税源，在一些产区成为财政的支柱。烟叶农特税在促进烟区经济发展上发挥了重要作用。烟叶种植主要分布在贫困的边远山区，地方经济比较落后。据统计，全国510个种烟县中有185个属国家扶贫开发重点县，其他有相当一部分种烟县属于省级扶贫县。烟叶种植提供的农特税对地方财政发挥了重要的作用。

 

表2：近年来烟叶农业特产税情况

年份	烟叶农特税金额（亿元）
1998	17.37
1999	24.50
2000	24.38
2001	24.49
2002	28.30
2003	27.84
2004	33.11
2005	41.48