中国农村在２５年的国民经济增长和城镇化的进程中，稳定地解决了中国农业问题，即１３亿人口的吃饭问题；并通过农村非农产业发展，使２．２５亿农村绝对贫困人口摆脱贫穷；使２．５亿农村劳动力实现了就地转移或者流动就业；他们在中国ＧＤＰ长期增长份额中贡献率平均达４６．２６％，但是人均年收入水平却只是城镇居民的１／３弱；城乡之间教育、医疗和社会保障水平更是差距巨大。中国经济增长的奇迹奥秘也可能恰在其中。

 

在中国非农就业率已达５３％，而城镇化率仅４１％的现实条件下，数亿实现劳动力转移和非农就业的农民工，几乎相当于城镇人口的１／３。尽管被承认为工人阶级的重要组成部分，是中国工业化和城镇化发展生力军。但是，他们的合法权益和地位却并没有如城镇户籍居民那样享有公平的福利待遇。这种制度瓶颈对中国经济社会发展的危害已经逐步显现。近年来，农村产值份额、农民收入增长乏力、农村市场份额持续下降、农产品和工业品都先后出现销售持续疲软等问题，证明单纯靠在农村发展非农产业，靠分散化的工业化和城镇化，已经不能从根本上扭转中国经济多年内需不足的问题。在加入ＷＴＯ之后所持续出现的国际贸易纠纷，中国进出口总额、外汇储备持续超量增加等面临的国际压力看，中国经济增长必须实行转型，中国要实现可持续发展，中国作为负责任的大国，必须要追求经济社会的协调发展。城乡经济社会发展中种种矛盾问题，使原有二元体制架构下建立的城乡关系到了必须调整的阶段。

 

城市发展的问题

 

为解决日益严重的内需发展不足问题，缓解城乡和区域间日益扩大的差距问题，“十五”（２００１－２００５年）时期，中国政府实施了加快城镇化发展的战略。５年来城市因行政区划调整，城镇数量减少，城镇规模和质量有所提高。由２０００年的６６３座成２００４年的６６１座，特别是县级市（大多是小城市）减少了２６座，基本变成中等城市的市辖区。市辖区数量大幅增加，增加６５个，２００４年达到８５２个。表现为中国的大中城市数量虚假上升。小城镇由于乡镇合并，减少５２１个，２００４年总数为１９１７１个，规模和质量均有所提高。

 

五年来城乡新增就业和转移农业劳动力各达到４０００万人的目标基本达到，城镇化水平由２０００年的３６．２％，提高到２００４的４１．７６％。城镇地区作为国民经济增长的主导地位和作用更加明显。总体上看，一方面，中国加快城镇化战略取得了很大的成绩，另一方面由于城镇化进程的复杂性、艰巨性和特殊性，中国城镇化在农村土地征用、城镇建设拆迁、流动人口落户等方面出现了一些比较突出的问题。

 

（一）土地城镇化大大超前于人口城镇化

 

城镇用地效益高资本投资也大，边际效益变化快，农用土地效益相对较低，资本投入也相对较少，边际效益变化相对平缓，因此，城镇用地远远少于农业用地。而一旦城镇用地过多，则必然会出现土地撂荒，土地产出为零，甚至为负数的情况，造成土地资源的严重浪费和土地配置的不经济。这次宏观调控的起因之一，就是开发区和房地产建设过热，导致大量城镇征用的建设用地闲置。据２００３年国土资源部对２４个省市区的调查，当时中国各类开发区达５６５８个，开发区规划面积３．６万平方公里，超过了现有城市建设用地总量，其中开发不足和闲置的土地超过７０％以上。这充分说明，中国土地城镇化速度太快，城镇土地边际效益大大下降，而且耕地资源的大量占用，直接威胁着中国粮食安全。

 

相对而言，中国农村人口的城镇化速度并没有相应地得到较大幅度的提高。理论上讲城乡劳动力边际收入差距越大，农村人口城镇化的速度就应当越快。近年来中国人口城镇化率每年增加１．４３－１．４４个百分点，速度有了明显的提高。但是，中国城乡居民收入的差距也越来越大，这说明城镇化速度尚没有达到平抑城乡居民收入差距继续扩大的程度。中国城镇人口的统计存在许多人为的水分（主要是设区的市将所有的区人口均视为城镇人口），也就是说，中国实际城镇化速度并没有这样高。

 

当然，由于中国农村内部的非农产业化进程十分明显（乡镇企业的崛起），而非农产业向城镇集中的程度不够，这在一定的程度上缓解了土地城镇化和人口城镇化之间的矛盾，是中国特色城镇化道路的一大特点。但从长远看，随着乡镇企业规模不断扩大，市场对它们的要求越来越高，这种分散、分离、低分工和低效益的发展模式，越来越难以适应形势发展的要求。

 

（二）工业化未能有效地带动城镇化的发展

 

中国第二产业产值比重与其就业比重严重背离，劳动力丰富的比较优势发挥得并不明显。据统计，２００３年中国第二产业产值比重已高达５２．３％（其中工业增加值比重达４５．３％），而第二产业产值就业比重仅为２１．６％。西方国家工业化中期第二产业就业比重曾高达４８％左右，说明中国制造业还有非常广阔的吸收劳动力的空间。事实上，２００３年中国非农产业就业的比重已达５０．９％，超过农业就业劳动力的比重，然而我国城镇化率只有４０．５％。城镇化滞后的原因是多方面的：一是我国工业化仍处在重工业化的中期阶段，工业资本有机构成仍然较高，对第三产业的服务要求相对较低。二是轻纺工业以及农产品加工等劳动力密集型产业技术进步速度加快，所需劳动力相对下降，再加上这些产业外向度高，在国内无法带动后续第三产业的发展。三是分散布局的乡镇企业，不能有效地集中人口。乡镇企业遍地开花，非农产业的集中发展和产业群难以形成。许多地方工业布局过于分散，与原有城镇脱节，没有带来应有的人口集中的效果。这既造成土地的过多占用，又不利于集聚和规模效益的形成。中国工业化仍处在中期阶段，新型工业化战略要求走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。

 

城乡二元的制度差异使城镇化与农村发展遗留问题多

 

近年来在农村税费改革的基础上国家加快农村社会发展方面公共财政的投入力度。逐步形成了城乡协调经济社会发展的一系列重大指导方针：即统筹城乡发展、工业反哺农业、落实科学发展观、构建和谐社会等。但城乡积累的制度矛盾非常尖锐。

 

（一）土地及农民工权益等制度环境成为城乡协调的突出矛盾

 

在经济上，主要是城市向农村扩张征地，使农民成为无地、无业和无保障居民，引发严重社会矛盾和危机。由于中国城市土地属国家所有，土地征收补偿国家规定标准低，农用土地的使用者往往无谈判权和处于谈判的弱势地位，而农村集体土地所有者的代表往往又不能很好地代表农民的利益，从而导致失地农民在土地实际补偿更低，安置问题日益严重。农民上访事件中８０％与土地问题有关。

 

在社会发展方面，流动人口增多，造成城镇住房紧张、交通拥挤、犯罪率上升、社会治安形势严峻，农民工落户问题突出等。据统计，全国流动人口１．６亿人包括城市间流动人口，他们在异地打工，一方面给当地经济社会发展做出了贡献，另一方面又由于公共建设和管理方面财政投入不足，使得农民工被排斥在外难以有效地融入当地社会，而带来一系列社会问题。从根本上看，巨大的流动人口不仅与城乡分置的户籍制度（其背后是许多社会保障和福利制度改革）有关，而且还与各类城市，特别是大城市，数量太少以及布局不均有关。

 

在生态环境上，城乡环境污染问题十分严重，东部、东北、中部和西部都比较突出。以水体污染为例，东部地区几乎所有的大中小城市以及一些小城镇周边的河流与湖泊水体都受到严重的污染，水质恶化到５类水以下，连农业灌溉的用水标准都达不到；中西部水体污染也日趋严重，而且污染程度及范围成加速扩张的态势，全国除了长江沿岸一些城市水质相对较好外，其他中西部城市附近的水体都存在污染问题。农村环境的“脏、乱、差”也到了非治理不可的地步。

 

（二）城乡基础教育、医疗卫生差距状况

 

２５年的中国经济发展和城乡体制改革，为城乡居民生活福利的改善，固然提供了比较坚实的基础。但是城乡之间经济高速增长与社会发展滞后方面的差距依然明显，有些方面的矛盾开始突出。

 

城乡社会发展差距悬殊。一是在教育方面。据２０００年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占３９．１％，远低于城市人口占６５．４％的水平。农村人口小学文化程度占４２．８％１５岁以上文盲率为８．３％，高于城市２３．８％和４．０％的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大不平等。我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。１９９４－２０００年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为５７．７％。长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。

 

二是在医疗方面。改革以前，有８５％的农民参加了合作医疗，但８０年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有１０％的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。２０００年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的６０％，而农民个人支付的医疗费用则达到９０％。１９９０～２０００年，占中国总人口６０％～７０％的农村人口，只消耗了３２％～３３％的卫生总费用。２０００年，农民人均卫生总费用为１８８．６元，城市居民人均卫生总费用为７１０．２元，前者仅为后者的１／４。农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为３２．７２％，农村人均卫生事业费仅为城市人均事业费的２７．６％占，或者相当于全国平均水平的５１．０％。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。１９９１－２０００年，政府农村卫生预算支出累计只有６９０亿元，仅占政府卫生总预算支出的１５．９％。１９９１－２０００年期间，我国政府卫生预算支出增加了５０６．７１亿元，而用于农村的卫生支出只增加了６３．０８亿元，仅占１２．４％。２０００年世界卫生组织在对１９１个成员国进行的医疗卫生筹资公平性评价中，中国排在倒数第４位。

 

（三）农村及城市贫困问题

 

必须清醒地看到，虽然中国贫困发生率降低到了３％以下，但扶贫开发仍面临着解决温饱和巩固温饱的双重压力。一方面目前农村还有２６１０万人没有解决温饱，人均年收入人民币６６８元以下，解决这部分人的问题难度很大；另一方面是农村近５０００万刚刚脱贫的人口，自我发展的能力弱，巩固温饱的难度很大。

 

挑战之一：贫困人口绝对数量依然很大。据中国社会科学院农村发展研究所测算，如果按照低收入现行标准，即人均年收入低于８８２元（仅相当于全国农民平均收入水平的１／３），目前还有８５１７万人口也属贫困人口。若按联合国每人每天收入或消费不低于１个购买力平价美元（约折合２．５元人民币，即人均年收入约９００元）的国际贫困标准测算，中国贫困人口就增加到１亿人，超过农村总人口的１０％。当然，由于中国农民拥有个人承包的责任田作社会保障，贫困的概念和内涵与国外有所不同。

 

挑战之二：随着城镇化进程加速，城市贫困问题日益突出。到２００３年底，城镇“低保”项目覆盖了２２００万城镇户籍人口。而且农民工流动就业中也有贫困问题，据估计他们的贫困发生率高于城镇居民达到１４％，依此算来，１．５亿农村流动人口意味有２０００多万贫困人口。在贫困人口相对减少的同时，我们必须正视，目前中国贫困人口与其他人群收入的差距在迅速扩大，贫困群体的相对弱势地位更为突出。１９９２年贫困农民的收入上限与一般农民之比为１２．４５，２００３年为１４．１２，２００４年扩大到１４．２９。

 

国外出现城市贫困，更多体现在发展中国家大城市的贫民区当中。中国目前从防止城市病角度去理解，不允许出现贫民区。但实际中国不少城市中出现“城中村”已然就是变相的贫民区了。于是也有人主张，为防止发展中国家悲剧在中国重演，与其让农民大量流入城市，不如国家投资建好农村，让农民留在田园风光里，免受贫民区之苦。

 

长期以来，中国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，中国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。中国推进城镇化，实现真正意义上人口自由迁徙，最大难点在于如何建立城乡一体的社会保障制度体系。

 

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