中国烟草市场摘自东方烟草报网　　以党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，我国的改革进入了制度建设和制度创新的时代。深入学习、贯彻《决定》，将极大地推动全国烟草行业的改革和发展，也是提高执政党执政能力的具体要求。

　　一、烟草行业改革面临的宏观经济体制形势

　　如果把我国的改革划分为几个大的阶段，那么1978年到1992年党的十四大召开之前，主要是在计划经济体制框架下进行政策性调整的阶段。党的十四大确定建设社会主义市场经济体制，一年后十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革进入了制度创建的阶段。十四大以后的十年，我国的经济体制改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制框架初步建立。以党的十六届三中全会《决定》为标志，改革进入了以制度建设和制度创新为主的阶段。

　　按照十六大确定的宏伟蓝图，经济体制改革步伐明显加快。对公有制理论作出重大突破，明确股份制是公有制的主要实现形式，为创新公有制的实现形式，建设完善的社会主义市场经济体制，奠定了理论和法律基础。近年来，不断加快政府职能转变，实行政资、政企、政事分开；加快国民经济战略调整，加快垄断行业改革，促进国有经济布局和结构合理化；积极推进以市场化、法治化、国际化为特征的各项改革，一手抓调整，一手抓改革，等等，在财税、金融、投资、外贸、就业、分配、社会保障等领域迅速出台了一系列大的改革动作。

　　在经济体制改革大潮中，一直担纲主打的国企改革，直逼体制与政策性障碍，改革力度大大加强。确立国有资产出资人制度，出台《企业国有资产监督管理暂行条例》，实现了管资产与管人、管事相统一。规范国企改制行为，发布国企改制《工作意见》。最近，国家正在研究制定事关4万亿元国有行政事业资产监管的办法。专家认为，这是对国企改革20多年来经验教训的结论性文件。推动国有企业战略重组，把以往仅仅局限于国有经济范围内的调整放大到在全社会进行整合；从单纯注重作为国有资产载体的国有企业自身的改革，放大到改革国有企业管理制度本身；从侧重于强调国有资产保值增值，扩大到明确要求建立有效的国有企业营运体制和方式。国企改革的内容进一步延伸，要求推进规范的现代企业制度建设，建立和完善法人治理结构，加快股份制改造、兼并联合步伐，促进国有资产高效、顺畅、有序流转，剥离国企办社会功能，优化国企资产构成，促进国有企业优胜劣汰，使一部分企业在竞争中发展壮大，尽快形成30～50家具有国际竞争能力的大企业。按照这些要求，石油、石化、电力、电信、民航、市政等一批行业和企业的改革大面积展开，并取得了重大进展。

　　经济体制改革和国有企业改革的新形势，对烟草行业的改革发展提出了全新的课题，而且必然涉及行业管理体制、运行机制、宏观与微观政策等一系列问题。

　　二、现阶段烟草行业改革必须继续坚持和完善国家专卖专营制度

　　烟草业是一个比较特殊的产业。由于其产品自身所具有的特殊属性，决定了其国家管理体制的特殊性。

　　（一）烟草产品的自然属性决定了必须对烟草业实行严格的国家管制。烟草产品是一种嗜好性消费品，虽然不是生活必需品，但由于吸烟者感观上和心理上的原因，使其具有一定的消费刚性。由于对健康有一定的影响，所以世界多数国家都对烟草实行寓禁于控、寓控于征的特殊政策，实行严格管理。

　　（二）许多国家的经验教训值得我们借鉴。目前，世界各国对烟草的管理方式主要有三种：一是通过立法明确实行专卖制度；二是不实行专卖制度，但管理十分严格；三是先实行专卖制度后又取消专卖制度。分别以中国、美国、日本为典型。美国不实行专卖制度，烟草管理由国家烟酒火器管理局负责。零售环节税收由各州立法管理，零售税花粘贴到盒。美国国内卷烟企业规模效益很好，市场控制能力很强，集中度很高。另外，美国烟草市场检疫制度非常严格，国外烟草很难进入美国市场，实际上是不专卖的专卖。日本于1985年取消了《烟草专卖法》，废除专卖制度。为了加强管理，颁布《烟草事业法》和《烟草产业株式会社法》，通过严格的许可证和价格管理，以及完善的流通体系，进一步加强对本国烟草业和国外烟草进入日本市场的控制。美国、日本非专卖制度的管理都保障了本国烟草业的正常发展。有些国家如法国、意大利等，取消专卖制度后由于控烟运动和其他经济因素的影响，严重制约本国烟草业的发展，特别是中欧、东欧等国的烟草企业分别被跨国公司收购、兼并，本国卷烟市场份额大幅下降。

　　（三）烟草产品的特殊属性和相应的管理制度决定了烟草产业特殊的经济地位。寓禁于控、寓控于征的管理措施，限制了烟草业的盲目发展，同时也相应地使烟草成为重要的税收和财政收入来源。目前世界各国都对烟草实行高税政策，卷烟平均销售税收率约为51%，其中英国为80%，德国为70%，日本为61%，中国为42％，美国为29%。1997年，美、英、德、法、日人口6.07亿，烟草税收720亿美元，人均119美元。2003年，中国人口约13亿，烟草税收1300亿，人均100元人民币。近年来，我国烟草的税收约占全部财政收入的6%~7％。自1982年实行烟草专卖制度20多年来，我国烟草税收增长基本上与GDP同步，年均增长9％以上。据此测算，到2020年，我国GDP翻两番，烟草税收将达到5000亿元以上。如按发达国家上世纪90年代末人均100美元计算，随着我国经济和社会发展，以及消费水平的提高，烟草行业每年创造的税收达到或超过10000亿元人民币是可能的。烟草税收对经济发展和社会进步发挥着越来越重要的作用。

　　（四）实践证明我国实行烟草专卖制度是一项成功的改革政策。我国实行专卖制度20多年来，先后关闭了一大批小烟厂，解决了盲目发展、重复建设、资源浪费等问题，严厉打击制假贩假、走私贩私，有力地维护了国家和消费者利益。产品质量不断提高，降焦减害收效明显。特别是最近几年，通过企业组织结构调整，推动联合重组，发展现代流通，一批优势企业逐步做大做强，大品牌、大企业对市场的主导能力不断提高，税收连年快速增长。由于较好地落实寓控于征的政策，近年来烟草销量平稳，过快增长的势头得到明显遏制，有的地区开始稳步回落。实践证明，烟草专卖是一项成功的改革政策，没有国家烟草专卖制度，烟草行业要取得如此巨大成就和进步是不可能的。研究烟草行业管理制度改革，必须着眼于我国所处的历史阶段，着眼于发展，着眼于进步，进一步完善国家专卖制度，使之在市场经济体制下健康发展。

　　以上这些都是在研究烟草行业管理体制时必须考虑的重要问题。

　　三、烟草行业改革的目标是着力提升国有资产经营的质量和效益，维护国家和消费者利益

　　当前，烟草行业改革的性质，不单纯是管理体制调整，根本目的是着力提升国有资产经营的质量和效益，积累应对国际烟草企业竞争的实力，更好地履行维护国家利益和消费者利益的职责。

　　首先，改革要有利于提升我国烟草行业的整体竞争实力。从我国的实际国情考虑，在短时期不可能取消烟草专卖制度，烟草行业必须相应承担双重责任。为使我国烟草稳步走上市场经济的轨道，目前在制度设计与改革步骤上，最现实的选择就是从实际出发，一方面采取更加有效的措施，把控烟减害，稳定税收，保护国家和消费者利益的任务落到实处；另一方面调整改革措施，努力培植烟草企业特别是重点骨干企业的核心竞争能力，提高营运效率和经济效益，创造条件，积蓄实力，使我国烟草尽快增强参与国际竞争的实力。随着社会主义市场经济体制的不断完善，烟草管理体制逐步由计划经济条件下单纯的以行政性手段管理为主，过渡到市场经济条件下以法治和经济手段管理为主的轨道。这里边，最关键的是两点，即合理安排制度，迅速提高效率。

　　其次，改革要有利于烟草行业国有资产的有效经营。党的十六大对国有资产改革的明确定位，就是要探索有效的国有资产经营体制和方式，通过改革，实现国有资产更加有效的经营与运作。在全国大的改革方案设计时近期未将烟草、铁道、邮政等特殊行业包括在内，其目的也是为了提高这些行业的经营运作效益。在法定烟草专卖制度不变的前提下，烟草行业大的管理体制应该是清楚的，即统一领导、垂直管理、专卖专营。专卖既包括专卖行政执法、管理，也是一种法定的经营交易行为；专营不仅包括对烟草商品本身的经营，也包括对烟草国有资产的经营。实践证明，在这种法律背景下，由中国烟草总公司（国家局）受权经营烟草国有资产是效率最高的管理形式。这样出资人落实了，中国烟草总公司既履行国有资产的监管职能，又成为国有资产的实际运营者，两者有机结合，使监管建立在有效经营的基础上，才能跳出为“监管”而“监管”的误区，避免出现向“以管为主”的旧的管理模式复归。最近，中国社科院工业经济研究所金碚所长撰文，介绍分析美国联邦政府对其直接拥有企业的治理，以田纳西河流域管理局（涉及十几个联邦州，以流域内发电及电力经营等为主）、美国邮政服务、全美铁路客运公司为例，指出，尽管中美两国社会制度、经济发展阶段存在巨大差异，但美国独特的、在特定行业和为特定目的设立国有企业，并不断完善国有企业治理，提升企业经营绩效，对我国改进国家在国有企业行使所有权的方式，构建适应现代市场经济体制要求的国有企业运营机制，具有十分有益的启示。（金碚：美国的国有企业治理及其对中国的启示，《经营管理》2004年8月第16期P4-13）

　　第三，改革要有利于烟草行业国有资源的优化配置。现阶段进行的国有资产管理体制改革，既是一场深入的体制革命，也是国有经济结构重大调整，其重要实现形式就是国有企业的大规模重组。截止到2003年底，全国烟草行业系统内拥有工商企业2000多个，从业人数50.8万人，国有资产净值2393亿元，当年工商企业增加值2097亿元。烟草产业涉及农、工、商、贸多种业态，内部产业链长、关联度高、专业性强。另外涉及烟用机械材料等相关产业，还有400余万卷烟零售户，近500万户烟农。粗略统计，全国有5000多万人口的就业与生计与烟草业有关。在目前的改革与重组过程中，一定要从资源优化配置的原则出发，通过整合，使其发挥最大效益。近几年烟草行业正在实施的兼并、联合、重组已经收到了明显的成效，应按照确定的原则框架，继续扎扎实实地向前推进。
　　最近，国家国资委领导同志要求，在现行国有资产管理格局下，要着力探讨同一出资人条件下资产整合与合理配置问题。指出：在同一出资人也就是这些企业的终极所有权是国家的条件下，到底有没有必要一定要构造企业间过度竞争格局？尤其对同业性强、产业链一体的企业，过度分拆不仅不能有效竞争，反而会加大多重成本，降低运营效率，不利于国有企业的成长。对此，设计国企改革方案，一定要放在经济全球化和现代市场经济规律的大背景下来考虑，不能为改革而改革。至于在整合过程中的市场垄断与反垄断问题，更要放在全球经济一体化的大环境中来分析。如果把我国的市场仍作为一个封闭体系来分析竞争与垄断，既不符合现代经济原理，也不符合我国竞争市场的实际。现实证明，目前中国市场上许多领域不是我们的企业在垄断，而是跨国公司在垄断我国的市场。特别是一些高技术领域更为突出。如软件市场，微软占98％；手机，仅爱立信和摩托罗拉就占76％；感光器材，我国企业几乎全军覆没；汽车、医药等行业，我国企业几乎没有自己独立的知识产权。

　　烟草行业的改革一定要充分考虑这些因素，抓住目前有限的战略机遇期，迅速壮大自身，增强抵御冲击的能力。也只有这样才能够真正担负控烟减害、稳定税收，为国家、为消费者服务的重担。

　　四、抓住重点，集中突破，稳步推进烟草行业改革

　　按照党的十六大和十六届三中全会决定的精神，我国烟草行业贯彻“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的主要任务，已经取得了显著成效，促进了行业持续、稳定、协调、健康发展。下一步，要继续按照社会主义市场经济要求，坚持国家专卖专营制度，沿着市场化、国际化、法治化的轨道，抓住重点，集中突破。

　　第一，改革行业管理体制，理顺国有资产产权关系。要不断完善统一领导、垂直管理、专卖专营的管理制度，形成中国烟草总公司（国家局）管人、管事、管资产相统一的管理体制。借鉴石油、石化、电力、电信、民航等行业改革的经验，通过国家授权，实现烟草行业“资产一体化经营，分级分层管理，专业化分工合作，农工贸协调发展”的管理模式。在全国性专业化集团公司和各省级公司（专卖局）的组织协调下，逐步建立大品牌为龙头、大企业为主导，产销相对分离，产品竞争入网的生产运营格局。

　　第二，加快行业内部专业化分工，组建全国性专业化集团公司，鼓励和引导企业竞争。一是加快组建中烟工业、销售、烟叶、烟机、国际、物资、实业等专业化公司，形成分工协作的格局。二是加快网络建设，尽快形成全国统一、高效灵活的卷烟分销网络体系，形成总公司和省级公司组织协调，市级公司作为市场经营主体的经营模式。三是加快工业生产企业的联合重组，尽快形成30~50家具有国际竞争力的工业生产企业。在此基础上，按照现代企业制度的要求，进一步搞好规范的公司制改造，推动更高层次的联合重组。四是深化企业内部改革，加快主辅分离，使主业集中精力，全力以赴参与烟草市场竞争，多元化企业通过引入多种经济成份，逐步过渡为自主参与竞争的市场主体。这里边很重要的是人员问题。

　　第三，加快与烟草相关的基础性产业的发展。一是重视烟叶的基础性地位，这不单纯事关烟草行业的长期稳定发展，对于增加农民收入，促进农业经济发展，保持农村社会稳定都具有战略意义。二是增强卷烟生产研发能力，特别是在一些高技术含量领域，如香精香料领域形成拥有自主知识产权的核心技术。三是提高烟机和烟用物资的生产水平，尽快摆脱依赖国外进口的局面。

　　第四，妥善处理各方面利益关系。当前烟草行业进行的主动的战略性调整是社会资源优化配置的过程，同时也必然是烟草产业整体效益提高的过程，在改革中一定要精心设计，统筹安排，妥善处理好各方面的利益关系，努力做到国家增收、企业增利、职工增资，避免因操作不当产生不稳定因素。