从1982年至1986年，中共中央连续5年下发了关于“三农”问题的一号文件，真实地反映了亿万农民的心声和要求，成为我国农村改革迅速推进的强大动力。时隔18年，中央一号文件再次回归农业。2005年伊始，《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》即第七个一号文件公布。新的一号文件实际上提出了中央政府实施工业反哺农业、城市带动乡村的全新的经济发展思路，充分体现了科学发展观的精神。将对我国农村社会进步和国民经济整体发展发生深远影响。并预示着中国进入了一个社会经济和谐发展的新时期。

新的一号文件对各有关部门提出了具体要求，体现了动员全国力量支援农业的决心和魄力。这在中国农业政策史上是空前的。烟叶生产作为 中国的特色农业，是烟区农民脱贫致富的主要渠道之一。国家局与时俱进，确立更加重视烟叶基础地位 ，努力提高中国烟草总体竞争实力，确保烟草行业持续稳定协调健康发展的战略思路，福建省局将烟叶工作作为2005年工作重点，在全省广泛开展“关爱烟农、共同发展”为 主题的服务年活动。其目的都是让农民获得实实在在的好处，维护正常有序的烟叶收购环境。

烟叶专卖管理作为烟区专卖工作的重心，肩负着打击非法活动与保护烟农合法利益的重任。虽然《烟草专卖法》及其《实施条例》明确规定，烟草管理实行国家专卖制度。但非法经营烟草制品仍然存在着市场空间和利润空间，可牟取暴利，加上打击非法烟贩的刑事责任标准模糊，一些地方的非法烟贩仍十分猖獗。甚至暴力抗法的事件时有之，2004年影响一时的福建大田 “2、3”哄抢依法查扣烟叶、毁坏国家财物、殴打执法人员的暴力抗法案件的九名案犯虽然被人民法院以妨害公务罪和故意毁坏财物罪判处六个月至二年不等的有期徒刑，但留给的我们是更多的思考――暴力抗法的根源在哪里？烟叶案件为何逐年上升呢？烟叶专卖管理路在何方？

近年来烟草部门投入大量的经济、技术扶持，采取全等级收购方式收购烟叶，但是据估计仍有不少烟叶未被收购，而这些烟叶大多流入烟贩、制假者手中，劣质差烟通过制假售假，多数返回农村，谋取暴利，严重扰乱了正常的烟叶收购秩序，坑害了消费者的合法权益，造成国家税收大量流失，严重损害了国家利益。

回顾三明近年来烟叶专卖管理的一些情况，笔者进行分析并对进一步完善烟区烟叶专卖管理提出探讨：

(一)涉案查获烟叶案件及数量日益增大。2002年三明查获烟叶案件117件，最大案件查获烟叶10050公斤；2003年为127件，最大案件查获烟叶16500公斤，2004年为139件，最大案件查获烟叶30005公斤，2004年就有12起达到万斤以上， 2005年3月17日，三明市局查获一烟叶囤积点，现场查获烟叶就达34852公斤，为三明市历年来最大的一起非法收购烟叶案件。

(二)违法活动的地域发生转移。由于近年来我市烟草专卖局会同有关部门加大对重点区域专项整治力度，部分烟贩开始向周边地区转移进行非法收购烟叶的活动。如福建大田非法收购烟叶及制丝之风在专项整治的高压态势下，收购地点、方式就发生转移变化，烟贩组织部分农妇四处以收购破烂为掩饰，广集薄采，“蚂蚁搬家”似源源不断流向往各地窝藏点，制成烟丝后秘密地销往闽南、广东等制假窝点。

(三)跨季节收购烟叶趋势明显。由于在烟叶收购季节，各方面检查力度加大，经营烟叶风险较大，随着烟叶收购季节的结束，执法力度就会有所放松。为躲避执法检查，不少烟贩有意错开烟叶收购季节。

(四)非法收购烟叶呈现专业化、规模化、网络化趋势。烟贩在各地设立固定或流动的非法收购点，雇佣当地人收购烟叶，集中后再卖给更大的烟贩或卖给地下烟厂；在运输环节，先由摩托车在前望风开道，通过通讯工具与后面的运烟车保持联系，发现执法人员执法，就通知运烟车，加大了执法的难度，甚至出现用暴力妨害执法，冲关冲卡现象；出现非法收购、运输和销售烟叶专业户，收、运、销一条龙，分工明确细致，加大了打击的难度。

(五)烟贩出现哄抬无等级的劣质烟叶的黑市价格。据了解2004年该类烟叶从0.4元/斤，被哄抬2.0元/斤，而这些烟叶有90%为劣质霉变。

从2002年至2004年烟叶案件数量呈上升的趋势，虽然采取了一些措施，但屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势，具体分析，主要有以下几个原因：

(一)非法收购的烟叶烟丝有市场需求。

1、地下制假烟厂需要烟叶烟丝。据了解2004年福建省共查获制假设备475多台，缴获假冒商标卷烟22581件，制假行为在我省由单一的云霄、南安向其他地方扩散。厦门、莆田、宁德等地今年陆续发现并捣毁了多个制假窝点。这是造成非法经营烟叶案件多的主要原因。

2、地产地销烟厂需要烟叶。由于历史原因毗邻省存在着由地方管理的地产地销卷烟厂，国家为限制其生产，严格控制其烟叶收购计划，一些地产地销烟厂，为牟利扩大生产，必须向外收购烟叶。人为提高烟叶收购价格，对烟贩非法收购的烟叶不问来源而予以收购。

(二)非法收购烟叶烟丝存在着巨大的利润空间。

1、据了解非法收购烟叶在烟叶产区一般价格在1.5～2.0元/斤左右，运往闽南地下烟厂一般可以卖到3～4元/斤。因为一斤烟叶根据国家工业标准可以生产2条多卷烟，地下烟厂存在巨大经济利益，为此可以提高烟叶收购价格。马克思在《资本论》中深刻指出：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”高利润的空间成为制假分子铤而走险的动力。

2、非法收购交易，规避税收。烟草是特种行业，我国法律规定烟草实行专卖制度，国家对烟草行业征收高额税收，特别是烟叶产区的特产税，对地方财政收入的影响较大。烟贩通过非法交易，偷逃税款，间接获取高额利润。

3、管理者仍然要代表国家行使着对一般社会成员的管理。在一般情况下，管理者在进行管理活动时与被管理者分属不同的利益代表，双方具有天然的利益对抗性。烟草专卖执法活动在现阶段同样仍然不能超越这个社会发展规律。往往违法分子都存在这样的心理①、藐视心理：即主观地认为烟草专卖行政执法没权力抓人，也没有权力搜查。特别是在边远地区，交通不便，执法者人手不足的情况下，此类现象较为突出。 ②、侥幸心理：违法者总认为自己的所作所为很隐蔽，不容易被发现，如果被发现也可采取推诿逃避或无理取闹的方法对付行政执法人员。若执法人员欺软怕硬，则导致有的行政管理或具体的行政行为可能不了了之。③、逆反心理：即此前由于多次违法受到烟草专卖行政等主管部门查处，对行政执法人员有一种仇视心理，看到执法行政执法人员就“气不打一处来”，导致出现拒绝、阻碍烟草专卖管理人员行政执法行为。甚至出现暴力抗法事件。④、仗势心理：即依赖自己的某一位亲戚、朋友、同学在某单位担任要职，事情一旦发生便有人撑腰、有人说情、有关领导或干部会出面干预。

(三)一些客观因素为非法收购烟叶提供了可乘之机。

1、国家把烟叶分为42个等级，并规定除青片、霜冻、火伤、火董、异味、霉变、掺杂、水分超限等这类烟叶外全等级收购，但42个等级中杂色烟、光滑烟和青烟卷烟工业企业没有需求或需求较少，烟草公司收购来后无法保管、处理。这就给烟贩非法收购烟叶提供了可乘之机，使这部分烟叶流入非法烟叶市场。

2、国家对烟叶的等级及各等级的价格进行了严格的规定，烟叶收购价格不存在灵活性。而对于非法烟贩来说，差的烟叶有市场销路，有着极大的利润空间。因此在收购差的烟叶时，烟贩可以采取高于烟草部门收购价收购差的烟叶。

3、烟草部门严格按国家要求采取定点、定时、定部位方式收购烟叶，有严格的质量标准和固定的季节性。对烟贩来说，烟叶主要是造假用，无所谓质量好坏、时间长短都来者不拒，对烟农有一定的诱惑力。

(四)我国现行法律法规规章对打击烟贩活动不力

1、《烟草专卖法实施条例》第五十四条规定：

①擅自收购烟叶的，可以处非法收购烟叶价值20﹪以上50﹪以下的罚款，并按照国家规定的价格收购违法收购的烟叶；

②擅自收购烟叶1000公斤以上的，依法没收其违法收购的烟叶及非法所得。《福建省烟草专卖管理办法》第二十四条规定“违反本办法第五条规定，非法收购烟叶的，由烟草专卖行政主管部门依法没收非法收购的烟叶，可处以非法收购货物价值1倍以上2倍以下的罚款，但罚款总额最高不得超过3万元”。显然，目前对于非法收购烟叶、烟丝从法律规定只能从行政处罚上给予制裁，无法进入司法程序。

2、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家烟草专卖局《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》的通知(以下简称会议纪要)在烟叶收购环节缺乏可操作性：

①该会议纪要对一些带有普遍性的具体法律问题进行解释。对查处卷烟制假窝点的相关标准比较清晰，而对于非法收购、运输、储存、销售烟叶、烟丝的行为，不好定性，追究刑事责任缺乏法律依据。

②根据现行法律，非法收购烟叶案件按非法经营罪定罪量刑都非常勉强。而按生产、销售伪劣产品罪不仅解释不通，而且起刑点规定过高，四部委《会议纪要》中规定：“生产、销售伪劣烟草制品，销售金额在五万元以上的，构成生产、销售伪劣产品罪。伪劣烟草制品的销售金额不满五万元，但与尚未销售的伪劣烟草制品的货值金额合计达到十五万元以上的，以生产销售伪劣产品罪(未遂)定罪处罚。” “个人非法经营数额在5万元以上的，或者违法所得数额在一万元以上的才能追究刑事责任。” 而实际情况却是：一是查处难。烟贩非法收购烟叶往往化整为零，运输烟叶的交通工具不一，摩托车、小四轮皆可，蚂蚁搬家，有的专业选手就是查到再多次对他也无可奈何。二是取证难。烟贩子往往是几个人甚至十几个人合伙经营，事实界定比较困难，且非法烟贩从烟农手中购买烟叶数量、等级无详细记录，对烟农出售烟叶取证比较困难。三是价值认定难。对查获的烟叶的价值认定上存在问题。烟贩在非法收购烟叶烟丝时，没有对各种等级的烟叶的数量进行统计，且常将晒烟、烤烟、无价值烟叶，各种等级烟叶混杂收购，很难认定其具体价值，按照国家规定的收购价格标准对烟叶价值的认定远低于烟贩实际收购、销售所得的价值，等外烟无法计算价值，以烟草部门鉴定的价值处罚，价值远达不到《会议纪要》规定的定罪金额，非法所得更是难以追究，就是查获再多的非法收购烟叶价值未达5万元也只能予以行政处罚，不足以震慑烟贩。

2、举报奖金比例偏低，按照《福建省烟草专卖经费管理办法》规定按罚没款的10％支付举报奖金，但非法收购的烟叶价值往往很低，举报奖金更是微乎其微，影响举报人的积极性，造成举报信息来源不多。

3、法律规定对非法收购的烟叶、烟丝的鉴定部门不够明确，《烟草专卖法》第三十三条：假冒商标烟草制品的鉴别检测工作，有国务院产品质量监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府产品质量监督管理部门指定的烟草质量检测站进行。但对于烟叶、烟丝的鉴别检测部门规定不明确，对烟叶、烟丝价值认定部门也不明确。

4、烟草专卖行政执法权限有很大的局限性，强制手段明显缺陷。行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善，各部门观点看法不尽相同，具体案件定性难以达成共识，没有形成有效的打击合力。

5、一些非名录晒烟仍有一定的产量，但其未列入烟草专卖品，不属于专卖管理的范畴，借收购晒烟之名行非法收购烤烟之实的现象仍然存在。

(六)其他原因

1、烟草部门与烟农间的种植合同对烟农没有绝对约束力，对合同的违约责任追究难度大。

2、个别地方存在本位主义。由于烟叶特产税是烟区县、乡政府的主要财政收入，有存在着为增加财政收入放任或怂恿烟叶流入不流出的现象。

(一)政府、烟草行业要更多为烟农办实事

1、提升科技含量，提高烟叶质量。首先烟草部门要加大对烟农种植、烘烤烟叶的技术指导，全面提高烟叶的等级质量，减少无等级的烟叶的数量。其次要探讨由烟草公司来承包农村土地再转包给烟农的农场模式，按照计划进行轮耕，解决土壤恶化和病害滋生的突出问题。再次要建立健全以各级政府为龙头的保护“三农”的系统工程，改善农田水利、农业投保、农村交通等农业基本建设。

2、目前在南方，烟叶种植效益的比较优势已经丧失，烟农看重的仅仅是烟叶销售的国家计划性和烟草公司服务配套的完整性，但是经济效益是烟叶可持续发展的决定因素，烟叶种植如果没有效益或者获得回报风险太大，种植面积就很难稳得住，烟叶的基础性地位就无从谈起，因此建议国家计划部门应根据实际情况，合理调整南方烟区的烟叶收购价格，增加烟农收入，稳住烟农人心。

3、烟叶生产作为烟草行业的第一车间，烟农作为烟草行业的编外产业工人，关爱烟农应落到实处，目前烟农队伍呈现“386199”现象，因此工业企业与商业企业应联手探索解决为烟农投保养老等实质性为烟农办实事的做法，解决烟农的后顾之忧，稳住青壮年烟农队伍，提高烟农对烟草公司的依赖度及忠诚度。

4、加强对有种植晒烟传统个别地方的宣传引导、政策扶持，改晒为烤。

(二)从源头斩断制假烟叶的来源

1、严格计划种植，实现全等级收购。完善不列级烟叶等烟贩可能收购的烟叶的处理，对在国内没有市场的杂色烟、光滑烟和青烟予以收购后，可以通过烟草进出口公司进行出口销售；对不列级的的烟叶，建议由政府与烟草部门设立专项基金反哺烟农，对其生产的烟叶全部予以收购，经鉴定确实无使用价值后，由烟草部门统一销毁。从最经济的源头打假来断绝卷烟制假的原料来源。

2、从烟叶特产税或各级政府的提成中抽出部分专项打击非法收购烟叶的奖励资金，提高举报奖金比例。国家局、省局对烟区打假经费适当倾斜，确保源头打假的高压态势。

(三)探讨有效打击的法律途径

希望国家有关部门就《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》的有关解释进行具体细化明晰，或由各地因地制宜制定关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题实施细则，目前三明公、检、法、烟草通过统一认识、达成共识，对烟区烟叶违法犯罪的打击建议如下：

①结合烟区烟草市场的实际情况，用法律手段明确收购、运输、囤积烟叶行为的定性问题。建议将收购、运输、囤积烟叶犯罪行为也视为生产、销售伪劣产品罪。

②由于对非法收购的烟叶烟丝在价值认定上存在问题，且《会议纪要》中对非法收购烟叶烟丝案件的起刑点规定过高，在具体操作中缺乏可操作性。建议以数量与作案次数为定罪依据，如规定非法收购、运输、囤积烟叶数量在1500公斤以上；烟丝数量在1000公斤以上；非法收购、运输、囤积烟叶数量未达如上数量但连续作案三次以上的累犯，应追究刑事责任进行定罪量刑。

(四)明确烟叶价格及鉴别相关职能部门

进一步明确烟叶、烟丝的质检以及价格认定部门，简化明晰有关检测流程。建议将市级烟草公司作为烟叶、烟丝的检测法定部门，有具有相关资格的人员做出鉴定结论，并按照国家的年度烟叶收购价格标准，计算出烟叶、烟丝的价值。

(五)加大宣传打击力度。

1、邓小平同志讲过：“加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人”。 而应当把生涩的烟草专卖法律术语转化成通俗的为一般公众所容易理解和接受的群众语言。宣传车、高音喇叭、横幅、官样文章当然不失为普法的基本形式，但是纪实性案例文学、通俗的文艺小品、以案说法的谈话节目因为更接近群众生活和欣赏口味，容易为一般群众所喜欢，因而更能达到普法效果。通过形式多样的宣传方式加大对广大烟农的宣传教育。在深入开展打击非法收购烟叶及生产烟丝的活动的同时，在执法中普法，执法的过程也是宣传法律的过程。发动社会各界齐抓共管，以宣传国家有关烟叶生产、收购、运输的法律法规为主线，加大宣传烟草公司的“三定”收购制度，利用法规宣传车逐村巡回宣传、发放《烟草法律法规宣传单》、《告市民书》，制作法规、相关烟叶案件的光盘在烟叶收购站播放等多种形式加大宣传教育力度，以“打管并举、标本兼治”为目标，以案释法，不断增强当地村民的烟草专卖法律法规意识。力争做到烟农家喻户晓、人人皆知，营造良好的执法氛围。

2、加大烟叶专卖管理力度，实施关口前移。探讨成立烟农协会开展烟农自治管理，建立烟农户籍化档案动态历史地掌握烟叶生产的全过程，从种植、收购等环节入手，采取有力措施，建立“烟叶专卖预警机制”，开展烟叶片区专卖管理，从基层烟草、村（组）设立信息员，探索管收结合的模式，按照烟农合同种植面积及烟叶预检情况，负责收集非法买卖烟叶及加工烟丝等相关信息，并及时向各级烟草专卖部门举报，并做好“线人”的重点培养工作，为打击烟叶非法交易窝点及非法运输烟叶活动提供可靠、有价值信息，形成点多面广、快速反应的“烟叶专卖预警情报信息网络”。加强日常巡查工作，建立重点烟贩的“黑名单”档案有的放矢进行宣传引导、监控排查，做到“细摸底、常分析、勤排查、紧盯防”，彻底摧毁窝点以有效打击烟叶违法活动。

3、重新评估烟草专卖执法队伍的基本现状，采取切实措施提高执法人员的综合素质。建立赏罚分明的激励机制，抓源头，把两关，把好队伍出口关和入口关，保持执法队伍的活力。通过多种形式的学习培训，提高队伍的综合素质，同时在整肃队伍令行禁止的基础上，大幅提高执法人员（主要是协管员）的工资福利待遇，同时投入资金为全体执法人员建立人身、家财保险，解除他们的后顾之忧，提高依法行政的动力。

4、加强行政执法与刑事执法相衔接的工作，形成打击合力。把烟草专卖市场综合治理工作纳入当地社会治安综合治理工作范畴，烟草部门加强同公安、检察机关的联系，对于应移送案件及时移送，对于执法过程中出现的疑问及时向有关部门通报请示，加强同有关部门的密切配合，借助外力，形成合力，规范烟叶收购秩序，防止烟叶外流。

来源：中国烟草市场摘自烟草研究网