这次疫情中，烟草行业表现可谓耀眼。一季度，行业产销逆势增长，行业工业增加值、营业收入、利润总额等3项指标增速均位居全国41个工业大类行业第一位。究其原因，乃是由于制度优势，是充分发挥了烟草专卖制度优势和全产业链集中统一管理的优势。但烟草行业的供应链还未真正形成完整闭环，缺少的正是供应链的一头一尾：烟叶种植和卷烟零售，恰是这两段不是行业直接控制的。如果将这条每年万亿税利的供应链视作具有生命意识的生物，它自然会产生出长出头尾的冲动。事实上，这样的探索从来没有停止过。

我们先说尾，即销售终端。整个烟草专卖法律、行业制度在设计之初是没有考虑烟草行业自己进入零售的，但这些年也一直不断有商业企业在探索做好自己的零售终端，比如直营店及相关的授权、加盟系统。如果说这是前瞻性考虑到烟草专卖制度即使发生变动，行业也能够留有一个自己的零售网络，这算是一种解释。但在专卖制度下，烟草行业自己要进入零售，就非常敏感。对社会大众来说，有一点裁判员下场踢球的意思了。所以，目前的烟草直营店定位就应当是只起到模式上示范的作用，与民争利的逻辑应该是排除在外的。因为，在目前的法律和规定下，烟草制品基本没有宣传渠道。如果没有几百万零售户为烟草行业摇旗呐喊，等到烟草制品的零售成了一个行业自己的事情，那就非常尴尬了。这个行业需要几百万零售户发挥主观能动性促进消费者购买，这是他们的主场，也让他们成为了烟草行业的利益共同体。疫情期间，有很多零售户错误地宣传吸烟抗病毒“知识”，这个小插曲从侧面反映了其销售的主动性。目前，我认为的销售终端痛点是，烟草行业建立了世界上为数不多专业的烟草执法队伍，但对无证经营的零售户却没有执法权，这是个非常尴尬的事情。如果市场秩序监督部门又腾不出手治理的话，烟草专卖零售许可证成为了烟草的入网证，没有区别出零售专卖的特性。

再说头，烟草行业的起点是烟叶种植，或者说是烟叶生产。然而烟叶种植不是烟草行业的内部产业，不在供应链直接控制下。这里就要提到一个概念，土地的流转。烟草行业没有烟叶种植企业，根本在于没有自己的土地，而这又是我国的土地基本政策下的常态。

对耕地的流转，政府慎之又慎。中国自有历史以来，从春秋战国确立土地私有开始，土地兼并问题一直是影响巨大的社会根源性问题，是一切关系的发端。土地兼并，无疑是生产力发展的结果，又反过来提高了生产力，但又是加重社会矛盾，加剧统治危机的重要因素。新中国建立后，农村实行农业合作化，土地归国家所有，土地公有制确立，土地兼并宣告结束。然而生产力和生产关系的相互作用构成生产方式的矛盾运动一直存在，在新的生产关系建立起来以后的一定时期内，生产关系的性质同生产力的发展要求基本上是相适合的，这时，生产关系对生产力的发展具有积极的推动作用，因而保持生产关系的相对稳定，是生产力发展的客观要求。这时生产关系和生产力之间虽然也有矛盾，但不具有对抗性质，因此，不会、也不需要对生产关系进行根本变革。当发展到一定程度，原来适合于生产力发展要求的生产关系，就逐渐变成不适合新的生产力发展的要求了，矛盾就日益激化起来，其性质也由非对抗转化为对抗，这时就必然要提出根本变革旧的生产关系的要求，于是就进入到根本改变生产关系性质的阶段。在生产关系的根本变革实现以后，生产关系同生产力的不适合又转化为适合，从而又在新的基础上开始了生产力和生产关系之间的矛盾运动。生产关系和生产力由适合到不适合，再到新的基础上的适合，是一个循环往复的无限的前进运动过程。这就是生产力与生产关系矛盾运动的基本形式。

这里，我可以提供一个颇有意味的事件。2008年，新华网一篇名为《安徽省小岗村：从“分田到户”到新型合作化》写到：30年前，当安徽省小岗村村民严金昌在曾经推动了中国农村重大变革的“分田到户”的秘密协议上摁下手印时，他没有想到，有一天，他会把分到自家的田地又租回去了。2006年，严金昌和十几户农民一起，以每亩500元的价格把自家的两亩土地出租给一家上海公司，发展规模经营，年终参与分红。这些农民们有的外出打工，有的则接受了这家上海公司的返聘，成为企业员工，每人每月领取600元左右的工资。这就是一个反复和循环的典型，当年承包到户（分散）的土地现在又租出去（集中）。实际以现在目前的情况，哪怕是把农户的数量减少一半，平均每户的耕地面积增加一倍，也仍然仅仅相当于欧盟农场规模的几十分之一，北美农场的几百分之一，小生产与大市场的潜在矛盾依然存在。

近几年，为了适应生产力发展，事关土地的法律法规集中修订和变动，政治学基础告诉我们“法是体现统治阶级意志的社会规范”。所以，我们从《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》等几项法律入手，寻根朔源，试着找找思路：

首先，国家鼓励土地流转。

2019年新实行的《农村土地承包法》中，在土地承包经营权流转的情形中新设了“土地经营权”的流转。旧法强调“土地承包经营权”，新法强调“土地经营权”，虽两字之差但影响非常大。旧法规定发包人将土地发包给承包人后，承包人可以通过转包、出租、互换、转让等方式对土地承包经营权进行流转；新法规定发包人将土地发包给承包人后，承包人可以通过出租（转让）、入股等方式流转土地经营权，由土地经营权人经营。流转方式也首次将“入股”作为了重要方式进行明确。

2018年起施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》规定“国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位”　。关于出资形式，修改中又做了放宽：“农民专业合作社成员可以用土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产出资”。取消了有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中的“同类”的限制，扩大了法律的调整范围，专业化基础上向综合化方向发展。另外，增加了一章“农民专业合作社联合社”，可以让合作社横向扩大。

但是，新法也保持谨慎的限制。

2020年1月1日开始执行的新的《土地管理法》，除了破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，发了一个农村集体建设用地可以直接通过出让、出租等方式入市的“大红包”外，也坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。土地管理法将原来所用的“基本农田”全部修改为“永久基本农田”。这个修改不是简单的文字修改，而是理念的重大转变。新修改的土地管理法明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。保护耕地，保护永久基本农田，是土地管理法的核心之一，就是农民自己私下改变土地用途也不行，2019年9月1日起施行《中华人民共和国耕地占用税法》就对这类行为进行了征税。

在新的《农村土地承包法》中，承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。且在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但是，对社会工商资本要流转的，“资质”成为获土地经营权新条件。旧法规定“受让方须有农业经营能力”，新法修改为“受让方须有农业经营能力或者资质”，二者二选一。2020年新修订的《农村土地经营权流转管理办法》继续明确了对社会资本的审核，县级人民政府应当建立由农业农村、财政、发改、自然资源、环保、市场监督管理等行政主管部门和农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等组成的审查委员会，负责开展工商企业等社会资本通过流转取得农村土地经营权的审查审核工作。在之后的经营中，县级以上地方人民政府应当组织农业农村、自然资源、市场监督管理等行政主管部门对流转农地经营、项目实施、风险防范等情况定期开展监督检查。

可以看出，农村经济组织内流转，只需要登记备案等措施，方便易行。但一旦涉及社会资本，前期审核和后期监管是非常之严格。

总之，为了提高耕地生产效率，在土地家庭承包的基础上，土地流转要逐步进行。从立法的脉络我们猜一猜，国家希望的，是土地要流转，要集中，要提高生产力，形成规模效应。但是如果要给这个集中加一个取向，国家更希望流转到农民专业合作社。对社会资本，国家始终持有审慎的态度。

目前，烟草行业要探索烟草供应链的起点，至少是有两个选项的：一是成立专业种植企业，利用流转的土地进行烟叶种植；一种是利用烟农合作社，在合作社的基础上发展高质量的烟叶重视。

从理论上讲，第一种肯定是最完全的供应链烟草化，是行业人、财、物的集中，但是这是更大规模的改革，其前景是在烟草行业中工、商两大部分外，还加入了农业，形成了农业、工业、商业的三大支柱。但方向层面上，如此大力度的改革，需要稳妥的顶层设计；政策层面上，我认为社会资本进入农业，国家还是有所顾忌，当然烟草是国资，会更加放心；操作层面上，工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的各项制度都还不健全。

所以，烟农专业合作社的发展既符合国家意志导向，又能够在原有的烟叶产区生产模式基础上更好地烟叶生产，在原有的结构上进行高质量的改进。此外，国企还担当着烟农增收，精准扶贫等社会责任。

烟草行业对这个动向历来是敏锐的。2006年10月，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布后，国家烟草专卖局就印发《关于加强烟叶基层建设的决定》，提出要发展烟叶专业化服务组织和烟农互助合作组织，努力构建烟叶生产专业化、社会化服务体系。2007年紧接着印发《关于发展现代烟草农业的指导意见》，提出要创新烟叶生产组织模式，以烟农为主体，进一步总结完善“烟草企业+专业合作组织+农户”等生产组织模式，努力提高烟草农业组织化程度。

2019年全国共有500个县、4235个乡种植烟叶，涉及烟农92.36万户，种植面积1347.3万亩。烟草专业合作社已经进行了十几年，在建设中也存在一些比较突出的矛盾和问题，比如：部分烟叶产区对烟农专业合作社的性质、功能、定位认识比较模糊；部分产区地方政府和烟草部门在指导、扶持和服务烟农专业合作社建设、发展过程中，存在一定程度的包办代替现象，没有发挥市场经济驱动力；部分烟农专业合作社规章制度执行不到位，难以约束实际管理者。此外，在如何实现烟草补贴所形成的资产能够让广大烟农（包括社员和非社员烟农）普惠共享、如何处理好烟叶生产和多元产业的关系、如何有效激励核心成员和防止“内部人控制”等方面，无论从理论上、政策上还是实践上，都需要进一步探索、创新和规范。

三年内多项涉及土地、土地流转、合作社建设的法律修订，这背后正提现着国家意志的导向。2020年，烟草行业据此开始在烟草行业与烟草种植的深度融合上再探索：

2020年4月《国家烟草专卖局办公室关于推动烟农专业合作社发展质量提升的指导意见》（国烟办综〔2020〕85号）发布，其中加入了农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资的条款。更加重要的是，根据新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》，改进了行业参与烟叶生产的模式：一是产权。在合作社章程、实物移交协议中明确约定保障烟草补贴设施资产的完整性，成员不得分割、转让或进行其他处分，烟草保留最终决定权，确保烟草补贴设施专项使用。与此配合，已实行12年之久的《烟叶生产基础设施建设项目管理办法（试行）》（以下简称原《管理办法》）也进行了全面修订，让烟草行业提供的资产得到有效管理。二是管理。合作社作为独立法人，是烟叶专业服务的提供者，与烟草公司具有平等市场地位。但烟站可选派人员经合作社成员（代表）大会决议通过担任合作社监事或执行监事。“决策权、经营权、监督权”三权分立。三是推进服务。加快形成覆盖烟叶生产全过程的专业化服务体系。烟农在平台上选择需要的产品并下订单，合作社按订单开展服务，烟草公司在线下开展技术指导和扶持。

那么，对比前十年，2020年烟草行业与烟农专业合作社的创新点在哪里？

首先，烟农专业合作社的合作社定位更加明确。让行政力量远离具体经营，创造出一个发挥农民主动性的空间，这是合作社和人民公社最大的区别。合作社是独立的农民互助组织，而不是政府的下属单位或附属机构；它是经济组织，而不是政治组织或社会组织。所以，它作为经济组织有着经济理性，可以上接中间商的订单合同，下连成百上千的小农户，通过现代化的生产服务，很好地实现规格化、标准化的生产，提供出高品质的大批量农产品。当然，各类经营主体并无优劣之分，并非合作社一定最优。针对不同的自然条件，种植对象等客观情况，发挥各自的优势，扬长避短，优化配置，选择适宜的生产模式。因此，家庭、合作社、公司等不同类型经营主体一段时间内也将长期共存。农民专业合作社始终是用利益吸引其他没有资金投入的农民带地入社，而非行政力量。这样，就把在地权关系上一家一户的小生产，变成了在地域上接壤连片的大生产，进而可以更好地满足“大市场”的要求。

其次，合作社作为独立法人，是烟叶专业服务的提供者，与烟草公司具有平等市场地位。烟草公司与合作社是企业对企业，与之前一个烟草公司对多个烟农，是从1对N变为了1对1，这其间减少的成本大有挖掘的空间。由于烟叶收购实行业务专营和国家定价，因此，烟农专业合作社的盈余主要是由资源有效配置和专业分工带来的生产成本和交易成本下降，以及行业支持下组织成本的节约。在此基础上，新出现的联合合作社也非常有想象力，对跨地区和专业分工的需求来说，合作社再联合不失为一个好办法，使产业链条向更深度延展，更大范围扩张。如果今后出现一个烟区的烟草公司对应覆盖全区的一个联合社的情况也不奇怪，这样烟区内法人一对一的紧密的融合不就是仅次于直接控制的“类直接控制”吗？

第三，专业性更强。烟农以土地入股，出资人与管理者、实际操作人角色可能出现分工。目前的烟叶专业合作社模式大致分两种：一种是松散型合作，烟叶种植和交售由烟农负责，合作社仅在物资供应、技术指导、生产标准等方面实行统一管理；一种是紧密型合作，烟农实行土地、资金入股，烟叶种植、服务、交售等全环节均由合作社统一组织。松散型是合作社的初级阶段，也许目前还占大部分，但紧密型是我们的目标。紧密合作型不但是烟草行业的目标，也是国家政策指引的方向。以上我们讨论的过的法律法规的修改，一脉相承的就是鼓励没有资金的农民也可以以土地经营权入股。紧密型专业合作社类似一家股份公司，但又是独特的股份公司，是人的联合而非资本的联合。农民带地入股后行使法定的表决权、参与分红等权利，但这家公司在实际经营中，将能够转向职业经理人经营、专业农业技师指导、烟叶产业工人种地的新模式，逐步实现规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理。

这一次，农民可以作为股东，享受专业化的福利。在普遍机械化的情况下，农业实际就业人口将一减再减。农民的技能化是一条路，但是老一代的农民正在老去，学习知识的能力有限，他们的后代可能在城市工作，并意愿融入城市。所以，农民的技能化有限，可以探索技能化的农民，即在农业中工作的工人，换句话说是职业农技师。2019届全国高校毕业生人数将达834万人，再创近10年人数新高值，各类农业院校的毕业生都会在农业领域大展身手，而专业合作社能够提供这个平台。另外，农民专业合作社享受国家政策中多项补贴。对烟叶合作社来说，还能够控制住烟叶去向，杜绝烟叶流出到假烟窝点或尼古丁提取企业。

放眼未来，土地流转将从根本上影响着烟草农业的现代化进程，烟农专业合作社将在与烟草行业的深度融合中发挥巨大作用，逐渐形成集约化、规模化、科技化的生产经营模式，催生出新型现代烟草农业生产经营主体，在核心烟区大有可为，烟草行业探索自身起点的过程才刚刚开始。