土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。近年来，土地流转作为烟叶规模化种植的实现方式，在我国广大烟区广泛兴起并呈加速发展态势，有效促进了烟区生产资源优化配置，有力推动了传统烟叶生产向现代烟草农业转变。本文分析了烟区土地流转现状和特点，提出了进一步推进烟区土地流转需要关注的几个问题。

  烟区土地流转的类型特点

  我国各烟区经济社会发展水平不同，基本生产条件千差万别，烟农生产习惯和经营能力差异较大，各地紧密结合自身实际，依法积极探索创新，逐步形成了一些行之有效的土地流转模式。根据土地流转组织者和流转收益实现形式，我国烟区土地流转大致可分为以下四种类型。

  一是农户间自发转包或租赁流转模式。这是起步最早、操作最简便的土地流转模式，也是完全自主协商、市场定价的土地流转模式。烟农根据自家生产经营能力，把其他农户承包的土地转包或者租赁过来，扩大种植规模。这种模式适宜种烟大户，在各地都普遍存在。

  二是政府或村委会统一组织流转模式。包括两种实现方式，一种是地方政府通过农业经管站或者设立土地流转中心等服务组织，为土地供求双方提供信息交流、合同鉴证、纠纷调处等中介服务，促成土地顺利流转。另一种是政府指导村委会，由村委会直接组织协调供需双方进行土地流转交易，或者由村委会根据烟叶种植户的需求，统一从农户手中租赁土地，再与烟叶种植户签订土地流转合同。

  三是烟叶生产专业合作社组织流转模式。当前，多数烟区相继建立了烤烟生产专业合作社，合作社根据生产情况划定烟叶生产区域，对规划片内的土地实行统一管理，规划片内的农户根据各自实际，实行以“土地+资金”或“土地+劳动力”入股的形式进行土地流转。这是一种风险共担、利润共享的集体股份制土地流转模式。

  四是烟草公司集中流转整合农民土地模式。这种模式从性质上说属于工商企业资本下乡，成片租赁农民土地进行规模化经营。湖北恩施州望城坡现代烟草农业示范区采取的就是这种土地集中流转模式。按照依法自愿有偿公开原则，依托政府和基层村级组织逐户协商，望城坡区域内的土地和森林全部以每亩耕地65～70元/年、租期50年的条件租赁给烟草企业，统一规划、统一开发、统筹经营，并且通过公司化集中种植、专业农场、专业户承包、技术员领办农场、农户家庭参与种植等五种烟叶生产组织模式，实现了统分结合、集约化经营的运作模式。

  烟区土地流转的发展现状

  随着农村劳动力外出务工的不断增多，农业生产要素价格持续上涨，粮食收购价格逐年提高，以及其他经济作物快速发展，迫使“小农生产、分散种植、粗放经营、人畜作业”的传统烟叶生产方式必须向以“一基四化”为主要特征的现代烟草农业转变，带动了土地流转规模的快速扩张，户均种植面积的大幅提高。2014年，全国共种植烤烟1837万亩，共有种植户166万户，户均种植面积11.1亩，这是2005年的2.4倍。

  伴随着土地流转规模的迅速扩张，不同地区之间的差异也开始显现。受各地经济社会发展水平、人均耕地面积、烟区地形地貌、种烟比较效益及地方政府支持力度等影响，各烟区之间在土地流转比例方面差异比较大，总体上表现为东部地区高于中西部，平原和坝区高于丘陵和山区。比如2014年，湖北省种烟59.49万亩，其中流转土地12.61万亩，占种烟面积的21.2%；湖南省种烟133.20万亩，其中流转土地65.66万亩，占种烟面积的49.3%。又比如山东潍坊烟区土地流转比例已经超过80%，而西部的云南曲靖烟区2014年土地流转面积占全部烟田比例仅为7.31%。

  在当前烟区实现土地流转的过程中，依托烟田基础设施建设，烟草和政府部门共同推动至关重要。自2005年以来，烟草行业按照工业反哺农业、建设社会主义新农村的要求，累计投入965亿元，不断加强烟叶生产基础设施建设，对烟田水利、道路、烤房、烟用机械等进行配套和完善，大规模推进土地整理，改善了烟区生产经营条件，提高了烟农扩大种烟面积的积极性，促进了种烟大户、家庭农场和烟农合作社等新型生产组织的发展。同时，地方政府落实中央政策，积极推动土地流转，并从资金扶持、中介服务、纠纷调解等多个方面为烟区土地流转创造有利条件。

  如在山东烟区，一些地方政府专门下发了关于搞好土地流转、促进规模经营的文件，积极与烟草部门协调土地事宜。诸城市辛兴镇2008年就挂牌成立了土地流转服务中心，把待流转土地和农民承租需求信息纳入信息系统，建立信息交流平台。又如在湖北十堰市金岭、擂鼓、枣园烟草示范园，当地政府以旱地200元/亩、水田300元/亩的租金，租用集体土地为外地烟农提供免费种烟土地，吸引外地优秀烟农。

  烟区土地流转中的矛盾问题

  当前我国烟区的土地流转仍处在起步阶段，面临一些比较突出的矛盾和问题，需要在发展中继续探索、创新和规范。

  如何做到适度规模经营是当前我国烟区土地流转不可回避的问题。规模化种植是现代烟草农业的核心内容，土地流转是实现规模化种植的重要途径，但我国农村生产力整体水平还较为落后，人均占有耕地面积小，并且在相当长的时期内，土地依然是具有社会保障功能、农民赖以生存的基本生产和生活资料，这种基本国情决定了农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。对行业而言，目前我国烟叶库存压力过大，烟叶种植和收购规模需要在一段时间内逐步缩减，因此，烟区土地流转必须符合和服从保持烟草行业持续健康发展的整体目标需要，避免盲目加快推进土地流转影响行业可持续发展，给烟农带来损失。

  完善的土地流转服务组织对加强土地流转的管理和服务，保障土地流转当事人的合法权益，推动农村土地流转健康规范有序的发展起着重要作用。当前我国土地流转服务组织建设滞后，服务能力不足，不少地方由于对建立服务组织和提高服务能力的认识不够，没有设立基层土地流转服务组织和信息交流平台，或虽然设有但缺乏专业人员和经费保障，难以适应土地流转快速发展的需要。

  与此同时，部分基层单位法治意识淡薄，强制流转现象时有发生。依法自愿有偿是农村土地承包经营权有序流转所必须坚持的基本原则，但有些地方的土地统一流转看似村民自愿，实则是村或组领导干部利用职权强制村民统一进行流转，这不仅损害土地流出方的合法权益，也不利于土地流入方开展持续性的生产经营。

  此外，土地流转费用不断提高，也影响了农民流转土地积极性。合理的流转费用能够保障土地流出方的利益，但随着烟叶收购价格不断提高使得宜烟土地价值上升，土地流出方希望分享更多收益，土地流转费用水涨船高，比如租金与通胀挂钩，以粮食作价的实物租金越来越多。土地流转周期偏短，影响烟叶生产稳定。当前大部分土地的流转在三年以内，周期短造成烟叶种植户缺乏长远规划和投入，不利于提高烟田生产力，影响落实烟田面积。

  解决相关问题的对策措施

  我国广大烟区情况千差万别，确定适度规模的标准，应坚持从实际出发，分类指导。要遵循中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定的“土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二、三产业务工收入”的标准，遵循“三个相适应”，充分考虑各地自然经济条件、农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平等因素，因地制宜确定本地区土地流转目标和适度规模标准。

  要坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。土地承包经营权流转是家庭联产承包经营制度的延伸和发展，保持土地承包性质不变，这是推动土地流转、发展适度规模经营的前提和基础。确保流转土地真正用于烟叶生产，不改变承包土地的农业用途，不破坏农业综合生产能力。

  要统筹考虑单户规模扩大和烟叶质量提升的平衡、提高劳动生产率和土地生产率的平衡以及效率和公平的平衡，既要鼓励规模化种植，也要提升精细化种植；既要积极推动土地流转，又要防止土地过度集中，人为“垒大户”，避免烟叶生产补贴等只惠及少数人。

  土地流转能够发生，主要是烟农或其他新型种植主体觉得扩大种烟规模有可观收益，土地转出方觉得出让土地收益符合预期，双方有利益契合点，本质上属于利益导向的市场行为。依法承包土地、流转土地是农民的核心权益，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应当由承包农户自主决定，不能搞强迫命令，不能搞盲目指挥，要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。因此，烟草部门应认清其在土地流转中的功能定位，不能越位和替代。

  烟草部门应该定位于引导者、支持者和推动者，突出扶持和服务功能。通过统一规划和稳定基本烟田，调整优化烟叶种植结构，引导烟叶生产向优质产区、宜烟土地转移，从而给烟农以稳定明确的预期，主动推进土地流转，并通过新增项目定向建设和提升原有项目，加强基地单元建设和土地整理，提升土地生产能力和土地经营价值，增强烟区可持续发展能力。

  当前，以专业大户、家庭农场和专业合作社为主的新型烟叶生产经营主体日益活跃，这些新型经营主体本身都有较为强烈的土地流转需求，因此，行业应该加大培育职业烟农，培育规模种植主体，加大产前基本投入补贴、烟草农业机械购置补贴以及加强生产技术服务等政策倾斜，为烟区土地流转注入动力。

  在此基础上，基层烟站和技术服务人员应该主动了解烟叶种植主体的生产需求，包括土地需求，与政府部门和村委会形成促进土地流转的合力，烟草公司也可以审慎探索作为土地流入方出现，直接介入土地流转，如湖北恩施州望城坡现代烟草农业示范区。

  不仅如此，随着烟区土地流转规模不断扩大，烟草行业除了要切实支持好、利用好这一发展势头，更要以国家法律法规和有关政策为准绳，联合有关部门，切实引导好、规范好烟区土地流转。

  行业应加强与政府的协调沟通，积极推动土地流转服务中介组织建设，逐步建立和完善农村土地流转服务机构。规范土地流转程序，督促指导土地流转双方依法签订规范的流转合同，维护流转双方合法权益。