只有实现烟叶生产可持续发展，才能为行业反哺农业提供坚实基础。烟叶生产可持续发展涉及农村、农业产业和生态环境三大领域。实现烟叶生产可持续发展，离不开农村经济的可持续发展、农村生态环境的可持续发展和农业产业的可持续发展。实行专卖制度通过严格的计划管理和价格管理规避了烟农种烟的市场风险，保护了烟农的利益和种烟的积极性，为我国烟叶的可持续发展提供了保障。坚持专卖制度下的市场化改革是中国烟叶可持续发展的必由之路。由于历史原因，目前我国烟叶的市场化程度还不高，在种植面积、烟叶价格、服务体系等方面还没有实现由市场进行调节。逐步破除地方性、区域性因素的束缚，逐步让市场来调节需求，向社会化、市场化的方向发展是我国烟叶生产经营改革的方向。

 

 

    （一）我国烟叶生产的历史回顾

 

    新中国成立前，我国烟叶生产发展极其缓慢。新中国成立后，尤其是建立了国家烟草专卖制度以后，烟叶生产得到了快速发展，基本满足了卷烟工业的需求。总体来看，我国烟叶生产发展经历了3个阶段：

 

    1．缓慢发展阶段（1949年至1981年）

 

　　新中国成立后，国家制定了“重点恢复老烟区，适当发展新烟区”的烟叶工作方针。1950年，国家把烤烟生产列入统一计划，实行统购统销、物质扶持。在“大跃进”和三年经济困难时期，烟叶产量急剧下降。1963年7月中国烟草工业公司成立，对卷烟工业实行统一管理，促进了烟叶生产的发展。“文革”期间,烟草生产管理机构多数遭到破坏，一些合理的奖售政策和措施被取消，严重挫伤了烟农的生产积极性。20世纪70年代后期，国家出台了一些扶持烟叶生产的政策。到1978年，全国烤烟种植面积增加到921.87万亩，总产量增加到102.38万吨，我国烟草种植面积和总产量跃居世界第一位。1979年，国家提高了粮食收购价格，而烟草的收购价格却未提高，烟叶生产又走了一段下坡路。1981年，鉴于计划外烟厂盲目建设、卷烟生产近乎失控，当时的轻工业部于5月向国务院提交了《关于实行烟草专营的报告》，并于同月获国务院批准。

 

    该时期，烟叶生产发展缓慢，在20世纪60年代初期、末期和80年代初期，发生了３次严重的烟叶原料短缺。引起短缺的主要原因，一是宏观经济秩序混乱。二是烟叶生产管理体制没有理顺。烟叶生产实行多头管理，其种植由农业部负责，其收购、复烤由供销合作总社负责，进出口业务由贸易部负责，商业部则管理烟叶的收购、调拨、进出口等计划。

 

　　2．螺旋式发展阶段（1982年至1997年）

 

　　1982年1月中国烟草总公司成立，次年9月国务院颁布了《烟草专卖条例》，1984年1月国家烟草专卖局正式成立。1991年6月，七届全国人大常委会二十次会议正式通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月国务院颁布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。我国用立法的形式确立了国家烟草专卖制度，使我国的烟草管理和烟草生产经营走上了法制化轨道。

 

　　该时期，烟叶生产实现了上升螺旋式快速发展，烟叶生产规范化水平和烟叶质量显著提高，收购总量不断迈上新台阶，但烟叶短缺和过量的情况交替出现，始终困扰着烟叶生产。这一时期共发生了1984年、1988年和1994年３次烟叶抢购大战，出现了1985年、1989年、1992年、1997年4个种植收购高峰。产生这种情况的主要原因，一是对国家烟草专卖法规贯彻不到位。二是对烟叶特殊商品的属性认识不足。三是对市场经济规律把握欠准。

 

　　3．平稳发展阶段（1998年至今）

 

　　为缓解1997年超种、超收、超储的困难局面，国务院办公厅先后发出《国务院办公厅关于1998年烟叶种植和收购工作有关问题的紧急通知》和《国务院关于调整烟叶和卷烟价格及税收政策的紧急通知》，要求各地严格按国家计划组织烟叶生产，控制烟叶种植面积和收购量，取消了各种形式的烟叶收购价外补贴，烟叶的农业特产税税率由31％降为20％，并将全国烟区划分为5个价区。

 

　　国家局提出“市场引导、计划种植、主攻质量、调整布局”的烟叶生产指导方针和“控制总量、提高质量、优化布局、优化结构”的工作重点，大力推广烟叶生产收购合同制，使烟叶计划种植有了贯彻实施的载体。各产区则层层认真分解、逐级严格落实国家计划，在生产环节与烟农签订《烟叶种植收购合同》，切实依合同种植、收购，有效地控制了烟叶种植面积和收购总量。

 

　　同时，行业依靠科技进步，紧紧围绕烟叶质量这一核心，大力倡导自我创新以及消化吸收国际先进技术，形成了适应我国生态条件的烟叶生产技术框架和技术标准，科学规划建设了一批优质烟叶生产基地和标准化生产示范区，部分地区的烟叶质量已接近国际先进水平。自此，中国烟叶生产步入平稳发展期，需求和供给实现了稍紧平衡，生产布局进一步优化，烟叶质量逐年提高，生产收购调拨有序进行，烟叶生产进入了有史以来的最好时期，主要表现在：一是烟叶生产规模稳定，产销协调，夯实了行业持续、稳定、协调、健康发展的基础；二是烟叶生产布局不断优化，烟叶质量不断提高，为中式卷烟的发展奠定了良好基础；三是烟叶生产经营管理能力进一步增强，烟叶经营效益不断提高，企业自我发展能力不断增强；四是烟叶流通秩序根本好转，统一有序、适度竞争的市场环境初步形成，烟叶生产资源配置效率得到有效提升。

 

    （二）我国烟叶生产取得的历史经验

 

    经过半个世纪曲折的实践探索，我国烟叶生产实现了连续９年产销平衡，取得了宝贵的历史经验：

 

    一是要始终坚定不移地坚持国家烟草专卖制度。只有坚持和不断完善国家烟草专卖制度，才能维护好国家利益和消费者利益，保障烟农利益，才能保持行业的可持续发展。

 

    二是要始终保持平稳发展。把稳定规模作为烟叶工作的首要任务。烟叶是一种特殊的农产品，除具有一般的商品属性外，有其特殊的发展规律。要以工业需求为目标，保障烟农利益，保持供给与需求的稍紧平衡。

 

    三是要始终坚持深化改革，保持行业发展的生机与活力。在国家烟草专卖制度下不断深化以市场为取向的改革，完善烟叶生产组织管理体系，理顺各环节利益分配关系，完善科学、灵敏的价格形成与预警机制，不断提高烟叶生产资源的配置效率。

 

　　四是要始终坚持统筹协调，把烟叶生产作为行业可持续发展的基础，放在大农业和整个烟草产业体系中统筹规划，努力实现烟草农工商协调发展。

 

　　五是要始终坚持提高科技和管理水平。科技是烟叶生产发展的动力。要紧紧依靠科技与管理进步和劳动力素质的提高来推动烟叶生产的发展。

 

 

　　随着我国经济社会的发展，党中央提出了工业反哺农业、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重大战略目标，农民、农村和农业正在发生着深刻的变化。烟草行业的联合重组正向着更高水平、更高层次发展，市场和原料资源日益成为影响行业发展的重要因素，烟叶生产平稳发展的不确定因素增多。

 

    当前，我国烟叶生产可持续发展面临的主要问题有：烟叶生产基础薄弱；部分烟区生态环境恶化，建立基本烟田保护制度、改善烟田质量的必要性和迫切性日渐凸现；烟叶结构、品质与市场的需求存在差距，尤其在“两个10多个”发展战略下，烟叶供求的区域性、结构性矛盾较为突出；烟农种烟积极性亟待保护；烟叶生产管理体制有待进一步完善。我们认为，要解决这些问题，促进烟叶生产可持续发展，必须从以下几个方面着手：

 

    （一）坚持国家烟草专卖制度，严格计划管理，努力实现烟叶产销平衡

 

　　要加强宏观调控，严格计划管理。国家烟草专卖制度是实现烟叶可持续发展、实现长期反哺农业的基本前提。要树立全球烟叶资源统筹配置的理念，统筹国内、国外市场和资源，科学地制定烟叶种植收购计划，严格落实合同制，强化内部管理监督，坚决杜绝烟叶体外循环。

 

　　要以合同制为主线，贯彻《烟草专卖法》，实现烟叶产销平衡。以合同制为主线，优化烟叶工作流程，理顺烟叶生产各环节关系，规范各相关主体的行为。严格按国家计划签订合同，组织烟叶种植，开展收购，加工烟叶。要按照国家局印发的合同管理办法，严格按合同开展工作，推进合同管理走向规范化和制度化。

 

　　要规范经营行为，实现烟叶市场的有序运行。要充分利用现代信息技术，加强诚信体系建设，加强监督管理，提高违规经营的成本，提高合同履约率和烟叶等级合格率。

 

　　（二）以服务“两个10多个”发展战略为目标，着力解决烟叶生产的区域性和结构性矛盾

 

　　卷烟品牌的发展对烟叶的风格特色和烟叶生产的可持续发展提出了更新的个性化要求。建设具有鲜明的风格特色、稳定的质量和适宜规模的烟叶基地，是大品牌、中式卷烟发展的当务之急，是确保烟草行业“两个10多个”发展战略目标实现的关键所在。

 

　　要坚持以“两个10多个”的需求为重点，统筹调配全国烟叶资源。在控制总量的前提下，充分发挥市场配置烟叶资源的作用，满足大品牌对烟叶原料的需求。

 

　　要围绕特色，不断提高烟叶质量，增强烟叶的可用性，使烟叶品质适应大品牌的需求，缓解烟叶供求的等级结构矛盾。

 

　　要立足烟叶生产的可持续发展。根据中式卷烟品牌配方的个性化需求，开发具有明显风格特征的烟叶原料，确保烟叶资源长期稳定供给。

 

　　要积极推动工商联办烟叶生产基地，实现烟叶生产经营区域化、专业化、规模化、集约化、一体化，实现按订单组织烟叶生产。

 

　　（三）突出服务，提高烟农的忠诚度

 

　　一要不断提高对烟农的社会化服务水平，着力解决劳动强度大和技术复杂等问题，营造相对简单轻松的种烟环境。加快烟叶生产专用机械的研究，发展烟叶专业化服务组织和烟农互助合作组织，努力构建烟叶生产专业化、社会化服务体系。

 

　　二要注重技术服务，创新服务手段。要寓技术于服务之中，不断提高烟叶适用技术入户率、到位率和贡献率。要完善烟农户籍化管理系统，提高服务效率，完善烟叶身份标识系统，不断提高烟叶质量控制能力。

 

    三要积极探索建立以累计贡献率、烟叶生产水平为基础的烟农差异化管理体系，以长期合同、差异性扶持奖励政策为手段，提高烟农的忠诚度和依赖度，避免烟农队伍出现“逆向淘汰”现象。

 

    （四）加强烟叶生产基础建设

 

　　首先，要加强烟叶生产基础设施建设，提高烟叶生产抵御自然灾害的能力。要坚持按照“依靠政府支持、坚持以我为主，规划先行、注重配套，整村连片、规模推进，因地制宜、注重实效，不断优化、持续改进，建管结合、长效管理”六个原则，加强烟田水利设施建设，切实提高烟田综合生产能力和烟叶质量。要以构建全国集约化烘烤体系为重点，逐步实现烟叶集约化烘烤设施配套。

 

　　其次，要加强烟叶基层建设。要着力把基层烟站建设成为综合性的烟叶工作站，不断充实完善其“组织生产、收购烟叶、供应物资、指导培训、技术服务、基础建设”功能，按照“合理规划、相对集中、方便烟农、有利管理”的原则，进一步优化基层站布局。要建立基层信息数据快速传输网络平台，打造体系完备、功能齐全、数据真实、反应灵敏的烟叶基层信息网络体系。

 

　　再次，要建立以烟为主的耕作制度。要建立基本烟田保护制度，实现土地资源的可持续利用。合理开发和利用土地，在生态环境优越、水土资源丰富、社会经济适宜的烟区，依照法定程序、行政程序、契约合同或村民自治等形式，遵循全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针，建立基本烟田保护制度。利用遥感技术等现代化手段，规范基本烟田管理，建立基本烟田数据档案，推动按烟草《良好农业操作规范指南（ＧＡＰ）》开展生产，实现烟叶生产与自然环境和谐发展。

 

    （五）深化改革，完善烟叶生产体制和机制

 

    要不断深化改革，努力为烟叶生产的可持续发展提供有力的体制、机制和政策保障。应用现代管理理论，树立集约化经营的管理思想，转变发展观念，改变增长模式，形成既适应烟草专卖制度要求又适应市场经济发展需要的生产经营体制。

 

　　１.健全科学灵敏的价格形成和价格预警机制

 

　　要综合考虑烟叶市场供求关系、烟叶生产成本费用、主要农产品价格趋势、烟区社会经济条件和国家宏观经济政策等因素，以保持产销平衡为基点，完善烟叶价格形成与预警机制。要重视价格制定和价格调整的基础工作，建立健全烟叶成本信息采集与分析系统，加强烟叶价格的宏观调控和管理。

 

　　２.完善科学高效的烟叶生产流通机制

 

    首先，要积极探索组建跨行政区域专业烟叶生产经营机构。根据烟叶品质、风格特色等情况，组建跨行政区域专业烟叶生产经营机构，既有利于烟叶生产规模的扩大，又有利于保持烟叶质量的均一性和风格的独特性，更好地满足大企业、大品牌的原料需求。

其次，要在保持总量平衡的原则下，以推动“两个10多个”发展战略为目标，充分发挥市场配置烟叶资源的基础性作用。

 

　　3.探索建立国家储备和计划调控相配合的烟叶宏观调控机制

 

　　由于烟叶产量质量受自然灾害影响大，而其用途单一的特性又使其市场需求呈刚性特征。这造成了不同年度之间实际烟叶产量与计划存在差距。我们应积极探索建立国家储备和计划调控相配合的烟叶宏观调控机制，以化解烟叶需求刚性与自然弹性的矛盾，烟叶生产的计划调控刚性与自然弹性的矛盾。

 

　　在我国现阶段坚持专卖制度，实现“专卖专营下的适度竞争模式”，是实现烟叶可持续发展，保证行业长期有效反哺农业的前提，对此要旗帜鲜明，不能动摇。行业多年的实践证明，要最大限度地保护国家利益和消费者利益，保障烟农种烟收益，实现烟草行业又好又快发展，必须坚定不移地坚持烟草专卖制度。

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    课题组成员

 

    曹莉芳 湖南中烟工业有限责任公司原料部副部长

    马 聪 河南省驻马店市烟草专卖局局长

    王龙宪 辽宁省烟叶公司副经理

    李 斌 陕西省烟草学会秘书长

    王 钊 黑龙江省烟草公司哈尔滨烟叶公司副经理

    木哈拉木·西日甫 新疆烟草进出口公司总经理

 

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链接

 

国外烟叶生产主要体制的特点

 

    国际主要烟叶生产国有美国、巴西、印度、土耳其、津巴布韦、希腊、马拉维等。尽管各国之间经济发展水平相差较大，经济制度各不相同，但它们在保证烟叶生产实现平稳发展上却有着共同的做法。

　　国外烟叶生产的主体是家庭农场。在政府层面上，各国的烟叶生产管理体制不尽相同，但在烟草公司层面上，各国都是由烟草公司与烟农签订生产合同，约定种植面积和生产总量。

　　国外的烟叶收购体制分为两种：拍卖制和合同制。拍卖是美国、津巴布韦等多数国家烟叶进入市场的主要形式。现在，美国生产的烟叶97%左右是通过拍卖市场出售的，只有很少一部分烟叶以合同形式出售，或通过烟农自营合作社销售。巴西、日本是合同收购制的代表。日本烟草株式会社每年与烟农订立合同，收购生产出来的全部烟叶。巴西的烟草公司在烟叶种植前也必须与烟农签订相关生产收购合同。

　　国外烟叶价格的确定也分为两种，一是通过拍卖由市场决定。美国、津巴布韦、马拉维、印度属于该类型，其中美国以法律确定了烟叶收购最低保护价，而其他国家价格完全由拍卖市场决定，政府及行业协会没有提供任何形式的补贴和保护。二是种植前签订合同。巴西每年的烟叶价格由烟农协会与烟草贸易协会（主要烟草公司各派一名代表组成）在每年烟叶种植开始之前谈判协商确定。政府官员不参加谈判，只发挥监督和协调的作用。