【提要】抗御烟叶种植风险，提高烟叶种植防灾减灾能力，符合国家宏观政策调整导向，是烟草行业反哺农业、支持社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的战略选择，是支持烟区扶贫事业、关心烟农生产生活最具体的表现形式。多年来，我国烟草行业通过多种方式开展了卓有成效的烟叶种植风险防范工作，但烟叶种植风险防范仍然存在宏观政策缺失、操作随意性大等问题。本课题分析了我国烟叶种植风险防范的现状，指出了防范中存在的问题，有针对性地提出了防范烟叶种植风险的对策。

 

    一、我国烟叶种植风险防范的现状

 

　　（一）烟叶种植风险概况

 

　　我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。以2006年烟叶生产为例，当年我国烟叶遭受洪涝、冰雹、旱灾、风灾和病虫害等各种自然灾害面积共312.93万亩，占全国种植总面积的19.92％，其中绝收面积32.72万亩，损失烟叶产量7万吨。总受灾面积相当于河南、湖南和福建三个省当年种植面积的总和，绝收面积接近黑龙江或山东省的烟叶种植面积，损失烟叶则相当于湖北省或重庆市当年的烟叶收购总量。烟叶种植除受自然灾害影响之外，还受到市场环境变化、宏观政策调控以及行政干预等诸多因素制约。

 

　　通过对全国13个主要产区近6年来烟叶种植病虫害损失，以及16个主要产区近3年来烟叶种植灾害损失进行调查统计和估算，一般情况自然灾害造成的损失为8％至15％，其中，病虫害造成的损失为3％至7％，其他自然灾害造成的损失为5％至8％。近年来没有发生大的市场波动和政府行为不当。

 

　　（二）烟叶种植风险的特点

 

　　综合各产区烟叶种植风险发生情况分析，烟叶种植风险发生具有如下特点：

 

　　1.自然风险具有较强的离散性差异。黄淮烟区和北方烟区的病虫害风险以叶斑病毒性病害为主，南方烟区以根茎细菌性病害为主。这类风险发生区域和年份离散性表现不突出，整体来看都在3％至7％的可承受范围之内，但受损农户的离散性非常明显，各产区都存在相当部分农户大面积减收甚至绝收的情况。各产区其他自然灾害的发生在区域和年份上均表现出较强的离散性。同时，受损农户的离散性也非常明显，这类自然风险常常造成相对集中的农户大面积减收甚至绝收。

 

　　2.自然风险损失呈明显的20/80态势。一是在病虫害导致的损失中，20％的受灾烟田损失严重，其中80％的农户无力承担损失；80％的受灾烟田损失轻微，其中80％的农户均能承担。二是其他自然灾害具有区域性、难以预见性、毁灭性和不可控性，往往损失在50％以上的占到了80％，其中80％的农户无力承担损失；损失在50％以下的占20％，其中80％的农户均能承担损失。

 

　　3.市场风险总体危害性不大。在专卖制度下，烟叶种植实行计划种植、合同收购，烟叶价格实行国家定价，因此烟叶种植几乎没有直接市场风险。但烟用生产资料一直呈上升趋势，烟叶种植比较效益一直呈下降趋势，这两个趋势给烟叶种植带来了一定的间接市场风险。由于国家采取了烟叶收购价格的局部调整，行业也采取了一些价外补贴政策来适当降低这些间接风险，从总体上看，烟叶种植的市场风险虽然长期存在但危害性不大。

 

　　4.社会风险呈逐年下降趋势。社会风险是由国家宏观政策调控和行业新品种、新技术推广措施不当等造成的。1997年以来，国家局在专卖体制下严格执行“双控”措施，采取理性的新品种、新技术的推广思路，使烟叶种植实现了平稳发展，烟叶种植的社会风险逐年下降。

 

    二、我国烟叶种植风险防范存在的问题

 

　　目前，为防范烟叶种植风险，降低灾害损失，保持烟农的积极性，促进烟叶生产基本稳定，近年来，国家局、各省(市、区)局和烟叶产地公司根据各地烟叶种植风险发生规律和受损情况，采取了多种形式的烟叶种植风险防范措施，收到了良好效果，但仍存在不系统、不完善和欠规范等问题，主要表现为：

 

　　(一)烟叶种植风险防范政策缺失

 

　　全行业每年用于烟叶种植风险防范的资金已经超过了两亿元，受政策缺失影响，各产区公司在风险防范资金支出时多采取变通形式、转换渠道等不规范的操作方法。这既不符合行业内部审计监督的原则和要求，也不利于接受行业外的审计检查和财税检查，存在很大的政策风险。同时，由于政策缺失而产生的政策导向的缺位，不利于政府、行业、烟农三方互动，建立共同抗御烟叶种植风险的机制。

 

　　（二）烟叶种植风险防范随意性大

 

　　目前，主要烟叶产区在烟叶种植风险防范上都采取了一些预防或救助式措施。这充分说明各产区在烟叶种植风险防范上具有较强的主动性。但受没有政策依据的影响，各产区风险防范政策措施没有连续性，补贴标准随意性较大，基本没有事先预算，往往采取临时动议的办法来处理。

 

　　（三）烟叶种植风险防范区域失衡

 

　　各烟叶产区效益水平和认识水平的差异性，决定了各烟叶产区风险防范的力度、方式和方法的差异性。因此，烟叶种植风险防范存在明显的区域性和不平衡性。以2006年为例，最高的省份亩均投入风险防范资金达到了40元，而与之损失程度相当的某些省份的亩均投入还不到10元。

 

　　（四）烟叶种植农业保险操作困难

 

　　虽然我国农业灾害发生频繁，却没有较完整的统计数据，加之农业灾害很难精确勘察，目前商业性的农业保险项目缺乏，政策性的农业保险尚处于起步阶段，这给烟叶种植风险防范社会化带来了不利影响。

 

    三、建立烟叶种植风险防范机制的方式选择

 

　　1.继续加强宏观调控政策

 

　　目前，我国烟叶生产已经实现了十年平稳发展，没有产生较大的烟叶种植市场风险和社会风险，这是国家局加强宏观调控带来的成效。但我们必须看到，烟叶结构性矛盾仍然十分突出，烟叶产区不断向经济落后地区转移，部分烟区生态环境恶化，烟农种烟积极性和烟农队伍素质有下滑的趋势，潜在的市场风险和社会风险不容乐观。

 

　　我们必须在专卖体制条件下，继续加强宏观调控政策，坚持以科学发展观统领烟叶发展全局，切实解决好发展模式、发展质量、发展道路问题；坚持“计划引导、计划种植、主攻质量、调整布局”的指导方针，力求做到烟叶供求关系平衡；坚持和谐发展思路，完善反哺政策，不断增强烟区的综合生产能力和抗御种植风险能力，稳定烟区、烟农和烟叶基础，推进烟区社会主义新农村建设；坚持利益共享原则，根据烟叶种植生产资料、劳动力投入市场价格变化以及国际烟叶市场价格的变化，不断完善利益分配协调机制和烟叶价格形成机制，合理确定烟叶收购和调拨价格，努力实现烟叶生产经营的良性发展。

 

　　2.积极采取预防性防范措施

 

　　进一步加强与气象等职能部门的合作，建立异常气象灾害的预警体系，配备相应的设备设施开展人工影响天气作业；整合行业科研资源，进一步健全全国烟叶病虫害预测预报网络，加强病虫害基础数据的采集和预测模型的研究，提高病虫害预测预报准确性和及时性，利用多种信息传递手段，及时将预警信息和应对措施传递给烟叶基层工作人员和广大烟农，及时采取统防统治措施，提高风险防范的针对性和时效性；进一步加强基本烟田保护，大力实施烟田基础设施建设，不断探索降低劳动强度和技术难度的新设备、新工艺，努力改善烟叶生产的基础条件，不断提高其抗御风险的能力；不断探索和适度调整栽培技术和区域布局，避开灾害高发的时间和空间；加快烟叶生产专业化、社会化服务体系建设，提高烟农组织化程度，把分散、弱小的农户组织起来，发挥集体的力量和群体的优势，增强防灾抗灾和生产自救能力。

 

　　3.建立救助式风险防范基金

 

　　灾害的偶然性、毁灭性和不可控性特征，决定了灾害发生时间、空间波动较大，仅靠某一项措施难以有效解决种植损失带来的经济和社会问题。据统计，各烟叶产区采取多种形式每年支出各类救助式补贴资金超过了两亿元。因此，无论从规范行业救助式补贴资金支出标准、支出渠道、支出程序角度考虑，还是从行业反哺农业，履行社会责任角度出发，行业都应当统一出台政策，建立救助式风险防范基金。

 

　　参照风险基金的一般做法，烟叶种植风险防范基金可以按照当年烟叶收购产值或销售产值的一定比例提取，也可以根据烟叶种植面积按照一定标准确定。我国11个主要烟叶产区近3年烟叶种植年均绝收面积40万亩，损失超过50％的有80万亩，按绝收每亩补贴500元、损失超过50％的每亩补贴300元计算，实际需要支出补贴4.4亿元，占年收购总值的2.2％，占销售总值的1.1％，按全国种植烟叶1500万亩计算，每亩平均支出29.33元。如果按照烟草行业、政府和烟农6：3：1的比例分担，实际每年行业需要提取的基金总额为2.64亿元，与目前各省（市、区）实际支出的总额大体相当，占收购总值的1.32％、销售总值的0.66％。

 

　　风险防范基金提取后，可以以省（市、区）为单位存入专门账户进行管理，一般不用于一般性灾害损失的救助，坚持基本保障原则确定基本保障对象，按照基本保障标准进行补贴。具体操作时必须争取地方政府支持，动员广大烟农积极参与，从而充分发挥风险防范基本的经济和社会效益。

 

　　4.争取政策性农业保险支持

 

　　我国农业自然灾害较多，经营农业保险的风险较大，农险的赔付率远远高于安全线。1982年至2002年，农业保险年平均赔付率达88％，保险公司开展农险业务长期亏损，商业保险公司开展农险业务积极性不高。

 

　　党和国家对农业保险的发展高度关注，随着我国综合实力特别是中央政府财力的增强，建立农业风险防范机制，发展政策性农业保险的时机日益成熟。2002年12月《中华人民共和国农业法》修订后，中央政府一直在积极开展政策性农业保险的试点工作，仅今年中央政府就安排了10亿元选择6个省区进行政策性农业保险试点，中央财政补贴25％，地方政府配套资金占25％，其他由产业化龙头企业和农户共同承担。可以预见，开展政策性农业保险将成为中央支持农业、补贴农业的主要形式。

 

　　多年来，烟叶种植在烟草行业的产业链中发挥了重要的基础作用，促进了烟草行业的发展。反过来，烟草行业采取投入补贴、技术推广、基础建设等方式，有效地推动了烟叶种植乃至整个农业产业的发展，促进了烟区、烟农脱贫致富。有专家学者认为，烟草行业既是最大的支农行业，又是最大的扶贫行业。

 

　　因此，为了树立烟草行业负责任的社会形象，我们建议行业积极争取中央政府和相关部委的支持，率先将烟叶种植纳入政策性农业保险范围，从而建立起中央和地方政府大力扶持、烟草行业积极参与、广大烟农受益的烟叶种植政策性农业保险长效机制，从根本上解决烟叶种植的风险防范问题。

 

　　5.探索成立专业保险公司

 

　　在商业保险公司基本退出农业保险、国家政策性农业保险公司尚未有效运行的前提下，烟草行业可以探索成立政策性烟草保险公司。

 

　　专家研究认为，商业保险公司开展农业保险业务长期亏损的根本原因有三条：一是国家的扶持力度不大，基本没有直接的政策补贴；二是农民参保意识和参保能力较弱，投保面太窄；三是风险发生相对集中，导致保险的逆向选择和道德风险问题较为突出。

 

　　政策性烟草保险公司能有效解决以上三个问题。第一，中央政府大力支持龙头企业开展政策性农业保险。烟草行业成立烟叶种植保险公司一定会得到国家的财政补贴、税收优惠等政策支持的可能性很大。第二，成立烟叶种植保险公司可利用行业的宏观政策实行强制性保险，在不增加现有行业补贴负担的基础上，可以解决投保面太窄的问题。第三，烟叶种植保险仍然是以财政支持和行业补贴为主，烟农投保可以实现低保费、高保障，加之行业有强大的基层技术人员队伍作支撑，逆向选择和道德风险问题可以得到有效控制。

 

　　政策性烟草保险公司仍然属于政策性农业保险公司，其性质是烟草行业主导、各级政府扶持、烟农广泛参与的新型专业化保险公司，必须坚持“低保额、低保费、实行基本保障”原则，必须争取财政和税收支持。

 

　　政策性烟草保险公司具有高度的专业性，能在承保、签单、定损、理赔等保险业务活动中更优质、快捷和低成本地为烟农服务，从制度和操作两个层面解决了烟叶种植风险防范的长效机制问题。

 

　　6.整合资源推行“以险养险”

 

　　“以险养险”的做法在国内外不乏成功的例子。其成功经验之一是让农业保险经营机构承办某些盈利性较好的商业保险险种。例如，江苏省允许承保农业保险的商业保险公司借助该渠道向农民推销“人身意外伤害保险”；浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”投向经营农业保险的“共保体”；上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”等。

 

　　借鉴以上成功经验，国家局可以整合行业每年超过10亿元保费资源，为烟叶种植参加商业性保险提供支持。据专家测算，10亿元保费正常情况下的经营利润为2.05亿元，考虑到烟草行业投保的固定资产和流动资产风险较小的因素，利润水平还要高。因此，可以采取以中国烟草总公司的名义与我国的商业保险公司谈判，把90%以上的保费资源集中到一家商业保险公司，让其附带承担烟叶种植保险。相信，此举对任何一家商业保险公司都有很大的吸引力。采取“以险养险”措施，行业的风险最小，投入也最低，可以在较短的时间内进入实际操作，是最便捷的一种烟叶种植风险防范方式。

 

    题课组成员

 

　　李跃武 福建省南平市烟草公司副经理

　　何宽信 江西省烟草科技研究所所长

　　石正平 四川省广元市烟草专卖局副局长

　　王新钧 广西百色市烟草专卖局局长

　　罗 平  四川省泸州市烟草专卖局副局长