控烟和发展烟草经济——两种相互矛盾的举措在中国并行实施。当两者发生冲突时，天平会偏向哪一边？

 

    烟草成瘾正在成为中国人健康面临的第一杀手，但在中国，控烟是一项艰难的工作。7月13日，在美国首都华盛顿举行的第十三届“世界烟草控制或健康大会”上，一份来自中国卫生部的官方报告引起了与会者的高度关注。

 

    这份报告名为“吸烟与健康”，就其权威性而言，可以视为中国禁烟问题的白皮书。早在今年5月，这份报告就已完成，但在国内并未激起很大反响。而在这次世界烟草控制大会上，该报告披露出的几个惊人的数据，让世界对中国的控烟形势更加关注：

 

    ——中国吸烟者约为3.5亿人，占全国总人口的37％，为全世界吸烟总人群的三分之一；

 

    ——中国烟草产量和消费量相当于世界的三分之一；

 

    ——如果把与吸烟有关的各种疾病所致的死亡均统计在内，目前中国每年约有100万人因此死亡，预计2020年将达到200万人。

 

    对于这些数据，在中国从事了20多年控烟研究工作的国际控烟专家Judy Mecky予以认可。她最近撰写的《烟草图示》一书也得出类似结论——在男子吸烟率、吸烟人群、烟草种植、烟草走私、吸烟致死率等许多数据上，中国都排名前列。Judy Mecky告诉《财经》记者，目前全球11亿烟民中，有8亿多在发展中国家，大部分在中国；“发展中国家是世界烟草控制的重点，而中国是重中之重。”

 

    控烟力量薄弱

 

    社会经济和就业、烟民长期的行为习惯、控烟人力和经费不足等因素，使得中国控烟形势极其复杂。

 

    对吸烟的危害认识不足是一个主因。牛津大学教授理查德皮托（Richard Peto）研究中国吸烟状况长达20多年。他对《财经》记者回忆起自己初到中国的情形：“我记得，在上个世纪80年代，甚至卫生部的高层也不真正认为吸烟会致死。到今天，人们虽然确信吸烟有害健康，但仍然不能认识到许多人会因为吸烟死亡。”

 

    迟至上个世纪80年代后期，中国的控烟运动才开始启动。此后，对烟草广告、青少年吸烟以及公共场所吸烟的限制规章相继出台。但在长达20年的控烟运动中，政府并未起到主导作用，控烟的主角一直是中国控制吸烟协会（原吸烟与健康协会）等民间力量。

 

    由于政府缺位，控烟规章缺乏约束力，实行效果令人沮丧。直至今天，在餐馆、办公楼里吸烟的人依然随时可见；社交场合互相敬烟仍被视为友好的表示。上述《吸烟与健康》报告指出，在2002年的全国调查中，吸烟人数增加到总人数的37％，增加了2000万人。

 

    2003年，中国政府正式签署“国际烟草控制框架公约”（下称公约），同年成立了国家控烟办公室，隶属于中国疾病预防控制中心，并作为中央政府层面最直接的控烟部门，负责戒烟医生培训、组织戒烟大赛、吸烟情况调查以及各种禁烟宣传活动等。这是中国在控烟问题上向世界看齐的开始。此后，在2004年，围绕F1大奖赛一事，中国控烟力量和国际烟草公司首次交锋。

 

    F1大奖赛即“一级方程式汽车大赛”，其最大的赞助商是烟草企业。随着欧美禁烟令的实施，这项赛事转道中国。就在那一年，中国医学界、文化界20余位专家发出公开信，以违反中国广告法和2003年中国签署的烟草控制框架公约为由，反对烟草广告与赞助进入F1赛事。但大赛最终如期举行，这在国际上被视为中国控烟力量薄弱的明证。

 

    2005年，中国政府对控烟的态度发生重大转变。中国疾病预防控制中心副主任、烟草控制专家杨功焕对《财经》记者说，中国签署国际烟草控制框架公约，发布《吸烟与健康》报告，都表明中国已把烟草危害放到国计民生的位置上来考虑。

 

    其中一项实际措施，是专门对控烟经费实行转移地方支付。根据中国疾病预防控制中心网站公布的材料，2005年，中西部24个省区（包括新疆生产建设兵团）以及辽宁省共执行烟草控制项目中央转移地方支付578.4万元，“今年可能还要增加。”中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣说。她告诉记者，这只是控烟经费中的一笔，北京、上海等地投入了更多资金。

 

    另一项措施是配备必要的机构和人力。目前，控烟办公室全职员工只有四名，“但需要的时候我们可以调动各个疾控中心的人员。”姜垣说，“我们初步开始建立全国的控烟网络。”

 

    当然，这一切仅仅是开始。姜垣表示，目前中国在立法能力、政策开发以及控烟技能方面依然不足。以控烟技能为例，国外很多医学院在医学生培养中涉及大量的控烟内容，医疗卫生服务机构会向大众提供丰富的控烟课程或戒烟指南，广设戒烟门诊。这些在中国目前几乎是空白。

 

    “中国的医生会告诉病人要戒烟，但是没有告诉如何戒。”姜垣告诉记者，世界卫生组织推出的尼古丁替代疗法，中国50％的医生根本没有听说过；45％听说过，但从未使用过。最具有讽刺意味的是，本应成为“控烟大使”的医生却多为瘾君子。根据《吸烟与健康》报告，中国男性医生的吸烟率达60％以上。

 

    曾经一度在北京兴起的戒烟门诊也纷纷关闭，目前仅有朝阳医院的戒烟门诊因得到世界卫生组织的支持而存活下来。“没有市场。”姜垣无奈地说，根据中国疾控中心的调查，中国70％的吸烟者不想戒烟，只有17％的人想戒烟。“如果开个门诊一天只有一个病人，怎么能维持呢？”

 

    “烟草经济”国情

 

    除了对吸烟的危害认识不足，有关部门对经济利益的考虑，也使得中国控烟形势格外复杂。

 

    表现之一是，在卫生部门着重控烟的同时，烟草行业管理部门则强调履约需考虑“符合国情”，其潜台词是担心控烟对烟草经济，尤其是就业，产生冲击。

 

    在中国，烟草行业的地位不可小视。一方面，烟草行业支撑着庞大的就业大军。根据国家烟草专卖局的统计，目前中国有烟农360多万人，零售客户400多万户；烟草行业有50万名职工。如果加上相关的烟草机械、信息服务、包装印刷、香精香料等辅助产业，涉及的人就更多了。

 

    另一方面，烟草业每年上缴上千亿元利税。在2005年公布的中国纳税500强企业中，烟草企业有82家。最新数据显示，2006年上半年，中国烟草全行业累计实现工商税利1525亿元，其中实现税金933亿元，净利润为592亿元。

 

    维护经济发展和就业稳定，正是中国烟草控制不得不顾及的国情。今年上半年，国家烟草专卖局两次举办有关《烟草控制框架公约》的培训班。根据全国烟草系统行业报《东方烟草报》报道，国家烟草专卖局办公室主任、外事司司长邢万里在会上明确指出，短期内如果烟草行业发生变动，势必对国家财政收入、社会就业等产生巨大影响。国家发展和改革委员会经济运行局副局长李仰哲也认为，烟草行业在国民经济中占有很大比重，且从业人员队伍庞大，短时间内无法实现从业人员的转产和产业替代。

 

    在反对烟草危害与促进烟草经济发展之间寻求平衡，是目前中国烟草控制工作中最大的难点。

 

    目前，中国烟草业自身正处于换血的关键时刻。根据中国入世议定书，中国在烟草业须降低关税、放松甚至取消关税壁垒、渐进开放国内市场、修订或重订规则等。尽管2005年中国烟草业再度以1590亿元税金获得大丰收，但这是在烟草市场尚未全面开放、烟草专卖制度尚存的情况下获得的，远景则难以乐观。

 

    长期的封闭、垄断以及政企不分，使得国内烟草业的市场竞争力实际上相当薄弱，难以应对跨国公司的进入。为应对入世挑战，从上世纪末本世纪初开始，中国烟草业已经展开行业结构调整，旨在通过关停并转中小烟厂，组成大型烟草集团，培育能够对抗跨国烟草公司的骨干企业。

 

    在今年1月举行的全国烟草工作会议上，国家烟草专卖局局长姜成康介绍说，目前卷烟工业企业已经从2000年的151家调整到2005年的44家，而2006年的目标是“培育十多个重点骨干企业，努力实现更高层次、更高水平的企业联合重组”。在谈及《烟草控制框架公约》时，他一方面表示要以高度负责的态度遵守《公约》，同时也把《公约》视为对中国烟草业的第一大严峻挑战。

 

    同样，烟草行业的主管部门发改委的态度也颇为矛盾。在前述提及的《烟草控制框架公约》的培训班上，发改委经济运行局副局长李仰哲传达了发改委主任马凯的明确指示：履约态度要坚决，步骤要稳妥。发改委副主任欧新黔的指示则是：既要符合国际公约，又要符合中国国情。

 

    这意味着，中国将把控烟和发展烟草经济两种相互矛盾的举措并行实施。但是，当两者发生冲突时，天平会偏向哪一边？

 

    孰重孰轻

 

    在中国控烟行动中，一个争论不休的问题是，能否采用价格手段进行控烟？

 

    目前中国采取的种种控制手段，包括在公共场合禁烟、宣传戒烟知识技能等，都属于“非价格手段”，主要由卫生部门执行。国际上通用的主要戒烟手段，则是通过提高烟草税率和价格，降低烟草业的利润和吸烟者的购买欲望。

 

    根据国家税务总局的官方说法，目前中国烟草行业总体税负约为55％；又据国内外控烟专家的估算，中国卷烟实际税率不到零售价格的40％，远远低于世界其他烟草大国。比如，德国为70%，巴西为74%，英国为80%，世界平均水平则是60％。对于提税和提价的建议，国家税务总局流转税管理司消费税处刘尊涛在烟草专卖局的培训班上表示，“在理论上具有可行性”，但“实际情况复杂得多，需要进行深入分析”。

 

    他提出的复杂因素包括：烟草税收规模大小取决于烟草产品的价格、销售数量税率以及行业内外环境的影响，难以简单估算；增税会加大消费者支出；卷烟价格和税率的提高还可能刺激假冒卷烟、走私卷烟销量的增长，从而导致纳税卷烟数量的下降；消费者有可能转向其他低税烟草产品等等。

 

    不过，科学家的研究发现，中国烟草业对于国民经济尤其是农业的影响，并不如烟草行业自己所描述的那么大。

 

    美国加州大学旧金山分校教授胡德伟及其同事对中国云南等地的烟叶种植农户进行研究，得出的结论是，烟叶种植仅在四川、云南等烟叶种植大省的税收中占重要地位，而在其他省份所占比例不到1％。他们的研究还发现，即使在烟草生产大省，烟叶种植的收益成本比例即回报率，并不比其他农作物高。农民之所以大量种植烟草，主要是配额的存在使得销售量比较稳定，以及烟草公司能够提供技术支持。

 

    同样，卷烟工业对于国民经济的重要性也在逐步降低。尽管烟草业每年均为利税大户，但是其缴纳利税占整体财政收入的比例却呈下降趋势，从过去的10％左右已经降为不到7％。

 

因此，胡德伟等专家建议，可以用提高税率的手段来推动烟草控制。他建议中国政府取消对烟叶的税收，增加对卷烟产品税收，并与地方政府分享。同时，帮助烟草种植户转而种植其他作物。

 

    至于提高卷烟税是否会损害穷人利益，胡德伟告诉《财经》记者，对不同收入人群的研究表明，提税的结果可能使得更多的低收入人群减少吸烟消费，而增加教育、购房等其他重要投资；这是好事，不是坏事。而对于那些确实难以戒烟的穷人，他建议征收“从价税”（即根据不同的价格决定税率），而非“从量税”（即根据销售量决定税率大小），这样可以降低低收入人群的经济负担。

 

    胡德伟说，他曾对美国加州地区烟草经济进行研究，并促成加州地区提高烟税。他希望将经验介绍到中国，为此，曾经与财政部、发改委等部门官员多方会谈，但效果甚微。