2005年2月27日，世界卫生组织的《烟草控制框架公约》正式生效。中国于2003年11月签署该公约，并于2005年08月28日十届全国人大常委会第十七次会议批准了该《公约》。截至2005年12月30日，批准烟草控制框架公约的国家达到了116个，接近于签署公约国家总数的70% 。对于既是烟草生产者又是烟草监管者的中国政府，如何应对《控烟公约》呢？！

 

　　正如笔者在“中国人大批准控烟公约　但香烟价格将不涨反降”一文中所描述的那样，“《控烟公约》得到批准，这标志着中国烟草管理当局和中国烟草企业将戴着镣铐跳舞，正如电视连续剧《我主沉浮》中裴书记对安邦省长所说的那样，‘戴着镣铐跳舞’的确是一个严峻的考验，但对于中国改革者来说，也是千载难逢的机会，这个舞不仅要跳，而且要跳得精彩！”

　　　　

　　一、引言

 

　　2005年，《南方都市报》、《第一财经日报》 、《21世纪经济报道》、《赢周刊》、中国国际广播电台、中央人民广播电台（一套）等虽然都对我做了采访或专访，但是，由于传统媒体篇幅的限制，我的最主要、最核心的思想，并没有在这些媒体上全面系统地发表出来。更重要的是，人们的目光依然没有转向控烟执法的众多民间主体（而非仅仅是政府一家）！也就是说，控烟执法的主体究竟有哪些？他们对中国烟草的发展以及对中国控烟究竟影响如何呢？！

 

　　本文则试图回答这个问题，首先还是从伍里川（2005）给出的一则非常搞笑的新闻开始讲起：

　　　　

　　即便是作为一名从骨子里反烟的人士，我也不赞成“反烟第一人”张跃从别人的嘴里夺烟。

 

　　据南京媒体报道说，来自河南洛阳的张跃昨日来到南京宣传自己的“反烟”主张。照片上清楚地显示出，他正从一名在闹市区吸烟的年轻人嘴里夺烟。显然，计划在南京逗留4天的张跃应当还有更多的成绩。

 

　　在公共场合吸烟是一种上至政府、下至平民都反对的行为，而且这种反对正在成为一种国际潮流。不同的是，“在公共场合吸烟”在俄国等国是违法行为，在另外一些国家属于不道德行为。在我国，政府部门也出台了很多相关条例，包括公共场合禁止吸烟，但用中国吸烟与健康协会副会长杨功焕的话说，“由于缺乏群众基础，未能生效，仅仅是贴在墙壁上”。

 

　　我们估且可以把在中国境内公共场合大肆吸烟的行为称之为“违例行为”，这种同时属于“道德越轨”的讨厌行为理应得到控制，但是这不该由一名反烟人士用手来完成。伸手夺烟，这已经突破了反烟的个体理想，成为一种实质性的硬性控制。尽管张跃说他夺别人嘴上烟时，“80%的抽烟者表示并不反感我的行为”，但是我们不仅有理由担忧他在剩下的概率里受到的待遇，更担忧伸手夺烟的行为在塑造一个文明生态的冀望之下，又打破了文明的生态——法律和优秀的道德规范都没有赋与一个公民去夺另一个公民的物品的权利。

 

　　应当说，控制烟草是一个世界性的课题，这一课题经常表现为局部性的难题。世界卫生大会上通过的《烟草控制框架公约》在前期讨论过程中历经曲折，除了透露出健康与经济利益的博弈外，也曲折地表明，控制烟草的前提是必须获得一种包含了政策法规、政府部门与民间团体等力量在内的“共振”。

 

　　在这个意义上，个体的强制行为并不具备明显的积极意义，反而会给人带来错觉，认为“虎口夺烟”比政策的执行更有效。

 

　　19世纪的美国社会学家罗斯提出了“社会控制”的概念，即一种有意识的、有目的的社会统治。罗斯先生将社会控制手段分为两类，一类是包含个人理想在内的伦理控制手段，一类是包含法律、教育在内的政治控制手段。

 

　　依笔者粗陋的认识，反烟和控烟理当归类于社会控制，这一控制也只有全部运用了伦理控制和政治控制手段才能奏效。在张跃的计划中，他打算成立一个民间反烟团体。这一民间团体对反烟、控烟宣传的积极参与，无疑是烟草控制的福音。但是，伦理控制的个体反烟理想不能僭越为以事后惩罚为表现形式的政治控制手段，个体的自觉更不能僭越为一种“类行政执法”。

 

　　写在墙壁上的“公共场合禁止吸烟”真正得到严厉的执行，甚至写进法律，这是值得期待的烟草控制大势。而一旦“公共场合禁止吸烟”成为法律条款，则对于仍以夺烟为趣的张跃先生而言，无疑是一种最严重的警告：公民，你的手伸得太长了。

 

　　在仅有少数人对张跃夺自己的烟表示明确不满的当下，有没有人感到遗憾？即便反烟如我者曾经多次有过夺烟的内心冲动，我也不把张跃的举动视作是一种合理的代言，一种可以原谅的迎合。

 

　　1988年，张跃26岁的妹妹患脑瘤去世。1996年，他在参考消息上看到一篇文章，谈及吸烟人的子女患白血病、脑癌和淋巴癌的几率较大。而“张跃的父亲是个小学教师，烟瘾很大，每天晚上都抽着香烟批改作业，一家人往往一晚上都笼罩在腾腾烟雾中”。于是，张跃认定，是香烟夺去了妹妹的生命，从此他要 “把反烟进行到底”（曹筠武，2005）。

 

　　本则“新闻”之所以搞笑，主要在于作者没有搞清楚两个基本问题，一是中国政府在控烟中的尴尬身份；二是控烟的执行主体究竟是谁？！接下来的第二部分就要介绍中国政府的尴尬控烟；第三部分则论述控烟的执行主体；第四部分则是简单的政策建议。

 

　　二、尴尬中国控烟

 

　　2005年10月13日，国家发展改革委联合卫生部、外交部、财政部、工商总局、烟草专卖局等部门在北京人民大会堂举行中国履行《烟草控制框架公约》启动仪式。

 

　　报道说 ，烟草对健康的危害已经被严格的科学研究所证实，过去50年，上万个研究从不同的角度证明了烟草、吸烟是肺癌、慢性呼吸系统疾病、冠心病、脑卒中等多种疾病发生的重要危险因素，全球70-80%的死亡与之有关。目前，全球有11亿吸烟者，每年导致近500万例可以预防的死亡。我国是世界上烟草生产和消费量最大的国家，分别占全球的三分之一以上。我国约有3.5亿吸烟人口，根据全国吸烟流行病学调查结果，15岁以上人群总吸烟率为37.6%，男性为66.9%，女性为4.2%。2002年调查显示，青少年，特别是年轻女性吸烟率呈上升趋势，被动吸烟的人约占51.9%，70%的吸烟者不打算戒烟，戒烟者中复吸的比例很高，公众对吸烟危害的基本知识缺乏了解。每年死于吸烟相关疾病的人数近100万。从1990年到2000年，我国肺癌死亡率每年以5%的速度增长，成为目前肿瘤死亡的第一位死因。

 

　　然而，据中国控制吸烟协会统计，目前我国烟草生产、烟草消费、吸烟人数均为全球首位（曹筠武，2005）：烟草生产3300万箱，是第二烟草生产大国美国的4倍，占全球烟草市场的31％；我国吸烟人数3.2 亿，占世界吸烟总人数的1／4强。2002年，中国烟草行业上缴利税1456亿元，占财政收入的8％；2004年，烟草行业累计实现利税超过2100 亿元，烟草业税收占全国总税收的10％。在有些省份，烟草贡献的税收几乎占到税收的一半以上。世界卫生组织无烟活动协调官伯科•费施伯恩说，中国的个别省份有70％的税收来自烟草。同时，有5000万人以烟草行业及相关产业为生。

 

　　应该说，《公约》从今年2月28日起，就在中国掀起了两轮“冲击波”（第一轮是中国政府签署了《公约》，第二轮是人大批准了《公约》），特别是行业外媒体，更是热衷于报道控烟与中国经济发展问题，特别还有的媒体关注控烟与政府改革问题等。甚至还担心由于控烟是否会降低烟草产量，是否会降低中国政府的收入，从而不能完成对国家的控制，不能实现“三个代表”（周阳敏，2005）！

 

　　在世界大多数国家如美国、英国、法国、乌兹别克斯坦、印度等都开始实质性地禁烟（如提高税率、提高价格、加强起诉、禁止公开场合吸烟等）时，我们还只是做做样子！许多行业外媒体每次在采访我时都提到，据他们调查中国烟草业内人士，都纷纷表态中国烟草的税率、价格等的变动都与《公约》无关！在人大刚刚通过《公约》的很长一段时间里，烟草业内媒体都异口同声地说，中国各地都冷眼以待《公约》！

 

　　然而，正如笔者在“每周烟草评论”中所说的那样，“无论冷眼也罢、热眼也罢，《公约》摆在那儿，是事实！但我们有一个‘传统’，那就是不做就不做，但面子还是要装装的”！于是，笔者就非常不客气、非常刻薄地指出，这种“因‘专卖专营’的烟草管理制度，使得中国烟草的产品经营、行业管理、行政监督集为一身”的国家烟草专卖局就像婊子一样，既要风骚，还要立贞洁牌坊！同时，笔者还指出，“纵观中国的大大小小的事，无不如此！”，例如，尽管中国刚刚签署完《经济、社会、文化权利公约》，但马上就开始了网络的严密封锁，比如“燕南网”关闭到现在，依然恢复不了！

 

　　“但是，无论怎么说，《公约》一旦签订，即使要立牌坊，也不可能再肆无忌惮，最起码得装装贞洁的样子吧——至少超短裙不能穿、眉眼不能抛、与人勾肩搭背的事不能做。”

 

　　但很显然，“装贞洁”的措施毕竟不是正道，因此，本人认为，在中国控烟，必须认真分析各个控烟主体。

　　　　

　　三、控烟的执行主体

 

　　本文引言中的“新闻”很“荣幸”地登上了鄙人编写的“2005年中国烟草十大荒诞事件展评”之中。其荒诞之处在于，一个自费反烟者遭遇了《江南时报》质疑，特别是作者认为，“个体的强制行为并不具备明显的积极意义，反而会给人带来错觉，认为‘虎口夺烟’比政策的执行更有效”。然而，本人纳闷的是，本则新闻讨论的显然不是政策是否执行，而是执行的主体是谁？！

 

　　很显然，《烟草控制框架公约》不仅影响了中国，也影响了世界，不仅影响了中国烟草，也影响了中国政府。

 

　　毫无疑问，对于其他实行非专卖或者实行专卖但又实行真正民主选举的国家来说，烟草的危害往往可以通过四个通道得到完成：一是政府对烟草的控制作用，换句话说，政府可以通过一些行业法规、税收政策以及宏观调控等限制烟草的发展，同时，政府还可以通过一些法令禁止公共场合吸烟或者其他的控烟措施，而且周阳敏（2005）已经证明了，在这种国家，政府控烟可以直接得到“好处”——即税收的增加或者形象的改善等；二是通过民间自治组织，起诉烟草企业，并通过法院或者庭外和解得到众多补偿，在有些国家，政府甚至还直接起诉烟草企业，获得收入；三是，本国烟草主体的平等竞争，可以给烟草企业一个合法的遵守《烟草控制框架公约》的基础性条件，否则，竞争对手可能就会以《烟草控制框架公约》为名义，获得社会各界的广泛支持，并可以一举击败对手；四是外资烟草的“国民待遇”以及竞争品行，给了《烟草控制框架公约》一个有效的监督实体！

 

　　本人认为，中国烟草与之比较，仅仅只有两个主体：一是外国烟草企业；二是中国境内的民营烟草企业，然而，烟草企业专卖专营，既无民营烟草，也无象样的外资烟草，也就是说，中国烟草的控制没有了真正的监督主体；而中国专卖专营的烟草管理制度，使得中国烟草的产品经营、行业管理、行政监督集为一身，政府既充当烟草的生产销售者，又充当烟草的控制者。这就不得不使中国政府身份尴尬，而又无奈。

 

　　显然，伍里川等人根本就没有意识到这个问题，《烟草控制框架公约》作为世界性公约，肯定要依靠一些力量去执行，在中国，政府既是烟草的生产商，又是烟草的控制商，事实上，这种身份上的尴尬，本人也已经讨论很多了，但很显然，一股力量却拒不认可民间的力量。

 

　　正如中国政法大学某教授在接受采访时指出，侦察权是国家赋予给公安机关的法定权力，民间不能拥有，因此，他坚决反对民间成立私人侦探队，同样地，也有部分专家坚持认为，消防权也是国家的神圣权力，不容侵犯，哪怕我们的人民遭遇大火焚烧，甚至灭顶之灾，也不许成立民间消防队。

 

　　然而，素不知，现在民间消防队、私人侦探队如雨后春笋，茁壮成长，当然，本人认为，反烟也一样，民间团队的反烟力量，民间团队起诉烟草企业的力量肯定在未来几年内，也会茁壮成长。

　　　　

　　四、简单的政策建议

 

　　行文至此，笔者认为，民间团队将承担起控烟的重任！所幸的是，这个“民间团队”概念极为丰富，既包括像张跃及其他将成立的民间反烟团体，也包括外资烟草和民营烟草，特别包括烟草的“替代品”，如“如烟”等。

 

　　事实上，笔者认为，“如烟”对控烟、反烟具有十分重要的意义。“如烟”作为一种“环保”产品，以显著利于吸烟者和被动吸烟者的身体健康的形象出现，为控烟和反烟提供了一条光明的途径。更重要的是，推广“如烟”将加快推动烟草体制改革。显然，具有竞争性、民营性的“如烟”的出现，对烟草行业形成了强大的竞争，特别在推崇健康生活理念的当代，烟草替代品给予烟草消费者更多的选择，对烟草行业的垄断可谓当头一棒，最终也将极大的推动烟草行业的民营化。